Poradnik Przedsiębiorcy

Powered by

wFirma.pl

Poznaj
niezbędne narzędzia
do zarządzania
Twoją firmą!

Dostępne
na wszystkie
platformy

Apple Windows Android BlackBerry

Konstytucja dla przedsiębiorców?

Wolność prowadzenia działalności gospodarczej, niedyskryminacja, równość, rozstrzyganie wątpliwości na korzyść przedsiębiorców - te i inne zasady Ministerstwo Gospodarki chce zawrzeć w nowej ustawie - Prawo działalności gospodarczej, która zgodnie z planami ma być uchwalona w tym roku. Jakie są główne założenia projektu, jakie zmiany chce wprowadzić resort gospodarki, komu się to podoba, a komu nie?

Projekt założeń nowej ustawy został zaprezentowany przez Ministerstwo Gospodarki społeczeństwu w grudniu 2014 r. jako odpowiedź na obietnice dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej zawarte w październikowym exposé premier Ewy Kopacz. Projekt został przygotowany szybciej niż było to zadeklarowane w harmonogramie przedstawionym przed wspomnianym wystąpieniem. Ustawa, która ma być swoistą "konstytucją dla przedsiębiorców", nowym, podstawowym dla prawa gospodarczego aktem, według wicepremiera, ministra gospodarki Janusza Piechocińskiego, do maja 2015 r. ma się znaleźć w Sejmie, aby do końca kadencji mógł ją uchwalić parlament. Właściwy projekt ustawy powinien zostać ogłoszony do końca marca. Projekt założeń jest obecnie na etapie konsultacji i uzgodnień.

“Konstytucja dla przedsiębiorców” - idea

"Konstytucja dla przedsiębiorców" ma zawierać katalog praw przysługujących przedsiębiorcom. Jej celem jest przede wszystkim zmniejszenie barier w wykonywaniu działalności gospodarczej oraz wzmocnienie zaufania obywateli prowadzących taką działalność do organów władzy publicznej. Ministerstwo Gospodarki chce, aby po uchwaleniu ustawy, wszystkie projekty innych ustaw, które będą wpływały na przedsiębiorczość, były zgodne z tym prawem. Nowa ustawa ma zajmować centralne miejsce w dziedzinie prawa gospodarczego, jej przepisy mają stanowić dyrektywy ogólne, stosowane przez wszystkich adresatów wprost bądź powinny być brane pod uwagę w ramach wykładni prawa. Jak twierdzą wicepremier Piechociński oraz wiceszef resortu gospodarki Mariusz Haładyj (który pracował nad założeniami ustawy "konstytucji dla przedsiębiorców"), to niewydolność polskiej administracji przeszkadza przedsiębiorczości. Nowa ustawa ma według nich zmienić obecne podejście biurokracji oparte na zasadzie, że to przedsiębiorca na swój koszt powinien udowodnić, że jest niewinny. Założenia projektu ustawy wyraźnie wskazują, że teraz to urzędnik na koszt państwa będzie musiał udowadniać czyjąś winę.

“Konstytucja dla przedsiębiorców” a ustawa o swobodzie działalności gospodarczej

Ministerstwo Gospodarki chce wprowadzenia nowego prawa po 10 latach obowiązywania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Okres ten pokrywa się także z członkostwem Polski w Unii Europejskiej. Według MG to wystarczający czas, aby można było kompleksowo przeanalizować i ocenić ustawę o swobodzie działalności gospodarczej pod kątem realizacji jej celów. Ocena ta, jak napisano w projekcie założeń, skłania do tego, aby “zlikwidować niektóre instytucje prawne wykraczające poza zakres przedmiotowy ustawy, jakim powinno być zapewnienie gwarancji wolności gospodarczej, wynikającej z art. 20 Konstytucji, a także o zasadności przyjęcia nowych instytucji prawnych stanowiących wyraz tych gwarancji”.

Według MG, nowe prawo gospodarcze jest potrzebne, ponieważ stara ustawa wskutek licznych nowelizacji jest w tym momencie niekompletna i nieprzejrzysta. W ustawie o swobodzie działalności gospodarczej brakuje m. in. wspólnych regulacji dla działalności koncesjonowanej czy regulowanej, a normy dotyczące zezwoleń, licencji czy zgód są szczątkowe. Przepisy są rozproszone, co nie sprzyja ich czytelności, dlatego według MG konieczne jest opracowanie ogólnych, jednolitych i znajdujących zastosowanie dla każdego rodzaju działalności gospodarczej na terytorium RP przepisów.

Główne założenia "konstytucji dla przedsiębiorców"

1. Do nowej ustawy - Prawo działalności gospodarczej MG chce wprowadzić zasady, które stanowiłyby swoistą “kartę praw podstawowych” dla przedsiębiorców. Wśród nich znajdują się reguły naczelne, takie jak wolność podejmowania działalności gospodarczej, równość, niedyskryminacja. W projekcie "konstytucji dla przedsiębiorców" znalazło się jednak kilka nowości:

  • zasada “domniemania uczciwości przedsiębiorcy” polegająca na tym, że wszelkie niedające się usunąć niejasności, lub błędy miałyby być rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, przyjmując, że działa on zgodnie z prawem i dobrymi obyczajami,

  • zasada “co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone”, polegająca na tym, że przedsiębiorca w ramach wykonywanej działalności gospodarczej może podejmować wszelkie działania, które nie są wyraźnie zabronione w przepisach prawa,

  • zasada przyjaznej interpretacji przepisów, zgodnie z którą organy administracji publicznej w przypadku powstania niedających się usunąć wątpliwości interpretacyjnych na tle przepisów dotyczących wykonywania działalności gospodarczej (zwłaszcza w przypadku wielu interpretacji), nie będą mogły rozstrzygać na niekorzyść przedsiębiorcy,

  • zasada uprawnionych oczekiwań, zgodnie z którą organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę, uwzględnia uzasadnione oczekiwania przedsiębiorcy, mając na względzie działania podejmowane przez ten organ w przeszłości w takich samych lub podobnych sprawach. Ponadto, jeśli organ administracji publicznej dostatecznie wyraźnie zakomunikował przedsiębiorcy przewidywany sposób załatwienia sprawy, jest nim związany (chyba że takie rozwiązanie sprawy byłoby niezgodne z prawem, niewykonalne, wyłudzone albo gdy nastąpiła zmiana stanu faktycznego, której nie można było przewidzieć wcześniej),

  • zasada jednokrotnego przekazywania informacji, zgodnie z którą organ administracji publicznej nie może żądać informacji na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli może je uzyskać od innego organu administracji publicznej.

 

2. Ministerstwo Gospodarki chce ponadto wydłużyć instytucję zawieszenia działalności gospodarczej do 36 miesięcy.

3. Resort proponuje również wprowadzenie możliwości zapoznania się przez przedsiębiorcę w postępowaniach administracyjnych z projektem rozstrzygnięcia sprawy. Strona byłaby wtedy świadoma sposobu rozumienia zebranego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej, co poprawiłoby efektywność postępowania (mogłoby to zapobiec postępowaniom odwoławczym oraz sądowoadministracyjnym).

4. Przedsiębiorca występujący o wydanie rozstrzygnięcia mógłby ponadto przyjąć na siebie obowiązki wskazane przez organ administracji publicznej, jeśli ich wykonanie pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z jego wnioskiem, a w sprawach wszczynanych z urzędu - uchroniłoby go przed wydaniem niekorzystnego rozstrzygnięcia.

5. Resort gospodarki proponuje też ustanowienie normy nakazującej odstąpić od nałożenia kary pieniężnej i udzielić pouczenia mikro lub małemu przedsiębiorcy, jeśli dopuścił się naruszeń w okresie pierwszego roku wykonywania działalności. Propozycja ta ma dotyczyć jedynie naruszeń mniejszej wagi lub sytuacji, gdy przedsiębiorca zaprzestał naruszeń i zrealizował obowiązek. Z przywileju odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej organ administracji publicznej będzie mógł skorzystać tylko raz w odniesieniu do danego naruszenia w okresie 5 lat. Proponowane rozwiązanie nie będzie dotyczyło naruszeń powtarzających się, noszących znamiona działania celowego, wynikających z rażącego niedbalstwa i przestępstwa.

6. Ministerstwo chce także wprowadzić w nowej ustawie możliwość przeprowadzania wspólnych kontroli przedsiębiorcy, jeżeli zakres czynności kontrolnych jest tożsamy, a inspekcja obowiązkowa. Resort przewiduje ponadto wprowadzenie zakazu kontroli w przypadku, gdy audyt miałby dotyczyć obszaru działalności gospodarczej badanego w ciągu ostatnich 12 miesięcy przez inny organ. W tej sytuacji organ administracji publicznej mógłby korzystać z materiałów instytucji, która przeprowadzała kontrole wcześniej. Wyjątek stanowiłyby inspekcje, podczas których stwierdzono znaczne uchybienia, pojawiły się nowe okoliczności, dodatkowe dowody lub podejrzenie popełnienia przestępstwa.

Obawy związane z "konstytucją dla przedsiębiorców"

Projekt założeń do nowej ustawy nie przeszedł bez echa, ponieważ na etapie konsultacji i uzgodnień ministerstwa oraz urzędy zgłosiły szereg uwag i zastrzeżeń do "konstytucji dla przedsiębiorców".

Przykładowo, według UOKiK zaproponowane w projekcie założenia wprowadziłyby rozwiązania, które mogłyby utrudniać ochronę konkurencji i konsumentów oraz byłyby według Urzędu sprzeczne z ogólnie przyjętymi w Polsce i UE normami. Prezes UOKiK Adam Jasser w swojej opinii do projektu założeń zwraca m. in. uwagę, że zasada uprawnionych oczekiwań nie powinna dotyczyć jedynie przedsiębiorców, ale także innych stron postępowania administracyjnego. Podobnie zapewnienie możliwości zapoznania się z projektem rozstrzygnięcia organu administracji powinno stanowić uprawnienie nie tylko przedsiębiorców, ale także obywateli zainteresowanych treściami rozstrzygnięć (np. konsumenci). Urząd uważa, że wiele praw, które uzyskaliby przedsiębiorcy, będzie wiązało się z nadmiernymi kosztami dla organów administracji publicznej (np. zasada pomocy, czyli doradztwo prawne oraz gospodarcze). Co więcej, według UOKiK, propozycja dotycząca odstąpienia od karania niektórych przedsiębiorców rozpoczynających prowadzenie działalności gospodarczej budzi wątpliwości, ponieważ narusza konkurencję oraz może doprowadzić do osłabienia skuteczności przepisów chroniących konsumentów przed nieuczciwymi praktykami stosowanymi przez przedsiębiorców.

Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi krytykuje natomiast zasadę uprawnionych oczekiwań: organ administracji publicznej nie może być związany przewidywanym sposobem załatwienia sprawy, który zakomunikuje przedsiębiorcy, ponieważ formą rozstrzygnięcia sprawy jest decyzja administracyjna. W trakcie postępowania mogą pojawić się przecież dodatkowe okoliczności albo zastosowana interpretacja przepisów przy wstępnym rozstrzygnięciu będzie błędna. Co więcej, konieczność przekazywania stronie projektu decyzji utrudni i wydłuży postępowanie administracyjne. Według MRiRW późniejsza polemika przedsiębiorcy z projektem będzie w istocie stanowić środek odwoławczy, więc naruszy to zasadę dwuinstancyjności postępowania. MRiRW nie zgadza się również z oganiczeniem częstotliwości kontroli tych samych obszarów działalności gospodarczej - choć, według ministerstwa, należy się zgodzić, że organy kontroli powinny wykorzystywać, na ile jest to możliwe, wyniki kontroli innych organów, to trzeba pamiętać, że ten sam obszar działalności przedsiębiorcy może być kontrolowany przez różne jednostki administracji pod kątem zgodności z różnymi przepisami i wymaganiami.

Weto zgłosiło również Centralne Biuro Antykorupcyjne, które chce zostać wyłączone ze stosowania nowej ustawy. Jak napisano w piśmie z uwagami do projektu, CBA “prowadzi kontrole w kontekście zjawisk korupcyjnych lub działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa. W sytuacji, w której przedsiębiorca byłby skontrolowany przez organ administracji publicznej np. w zakresie wykorzystania dotacji na konkretne przedsięwzięcie, okoliczności wykorzystania tej dotacji nie mogłyby być badane przez Centralne Biuro Antykorupcyjne”. Według nich wyniki inspekcji przeprowadzonych przez inne organy nie będą wystarczające dla kontroli CBA.

W opinii Ministerstwa Finansów wprowadzenie instytucji projektu rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej jest niepotrzebne, ponieważ zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i Ordynacja podatkowa gwarantują stronie czynny udział na każdym etapie postępowania, w tym możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem. Taka nowa instytucja wydłużyłaby tylko czas na wydanie decyzji w sprawie. MF podkreśla również, że nie wiadomo, jaki byłby charakter takiego rozstrzygnięcia, gdyby strona nie była z niego zadowolona.

Podobnych i wiele innych zastrzeżeń mają i chcą, by je wyłączyć spod obowiązywania ustawy m.in. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji czy Komisja Nadzoru Finansowego.

Opinia Rady Legislacyjnej na temat "konstytucji dla przedsiębiorców"

3 marca 2015 r. pojawiła się opinia Rady Legislacyjnej o "konstytucji dla przedsiębiorców", w której podkreślono, że sam zamysł opracowania i przyjęcia nowej ustawy, mającej stanowić zbiór ogólnych przepisów odnoszących się do wszystkich przejawów szeroko pojmowanej działalności gospodarczej, a także mających służyć poprawie sytuacji przedsiębiorców w ich relacjach z organami władzy publicznej, zasługuje na akceptację. Jednak treść projektu założeń, według Rady Legislacyjnej, wydaje się w niewielkim stopniu korespondować z takim zamysłem.

Jak napisano w opinii: “barier w wykonywaniu działalności gospodarczej nie zidentyfikowano zbyt wiele, a proponowane, nowe rozwiązania nie są na tyle znaczące, aby mogły w istotny sposób przyczynić się do większej aktywności przedsiębiorców oraz tych, którzy zamierzają podjąć się działalności gospodarczej na własny rachunek”. Brakuje ponadto propozycji konkretnych rozwiązań, które mogłyby istotnie wpłynąć na wyeliminowanie wspomnianych barier. W ocenie Rady, “aktualna wersja projektu założeń takiego aktu prawnego nie jest (...) na tyle dojrzała, aby oprzeć na niej dalsze etapy procesu legislacyjnego”.

Co dalej z “konstytucją dla przedsiębiorców”?

Ministerstwo Gospodarki odniosło się do wszystkich uwag zgłoszonych przez resorty i urzędy, wiele z nich zostało uwzględnionych. Według wicepremiera Piechocińskiego, niektóre ze zgłoszonych uwag sugerują, że często przedstawiciele innych resortów patrzyli na projekt założeń nowej ustawy przez pryzmat zabezpieczenia własnych interesów. W Ministerstwie Gospodarki odbyło się w tym celu spotkanie, na którym wyjaśniono intencje, jakie przyświecają nowej ustawie, i podkreślono, że "konstytucji dla przedsiębiorców" nie należy traktować w oderwaniu od nowej Ordynacji podatkowej oraz od ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Ministerstwo nie odniosło się jeszcze do opinii Rady Legislacyjnej. Ponadto, do Sejmu nadal nie trafił ostateczny projekt ustawy. Na razie nie wiadomo, czy dość krytyczna opinia Rady Legislacyjnej, mimo że niekoniecznie musi przyczynić się do zmiany treści projektu ustawy, wpłynie na jego kształt i wydłuży prace nad nim.