Inwestor może rozpocząć proces budowlany, pod warunkiem że posiada odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości. Choć zazwyczaj kojarzymy to z prawem własności, Prawo budowlane dopuszcza także inne rozwiązania. Jednym z nich jest ograniczone prawo rzeczowe, które w określonych sytuacjach daje inwestorowi prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Warto jednak pamiętać, że nie każdy rodzaj takiego prawa uprawnia do realizacji inwestycji, dlatego kluczowe jest dokładne sprawdzenie zakresu przysługujących uprawnień.
Prawo budowlane nie wymaga własności nieruchomości
Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołącza oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Podanie w nim nieprawdy jest więc realnie ryzykowne.
A zatem punktem wyjścia w naszych rozważaniach będzie art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 4 każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami. Z kolei art. 3 pkt 11 wskazuje, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Oznacza to, że ustawodawca oddzielił od siebie pojęcia „własność nieruchomości” i „prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane”. Inwestor zatem nie musi być właścicielem gruntu. Musi natomiast mieć taki tytuł prawny, z którego wynika możliwość wykonania konkretnych robót. „Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane” nie może być traktowane jako synonim prawa własności ani ogólnego uprawnienia do korzystania z nieruchomości. Jest to konstrukcja stworzona wyłącznie na cele pozwolenia na budowę.
W konsekwencji ten sam tytuł prawny może być wystarczający dla jednej inwestycji, ale niewystarczający dla innej. Dla przykładu inwestor mający służebność przejazdu może być uprawniony do wykonania drogi lub urządzeń niezbędnych do korzystania z niej, ale nie będzie już w stanie uzyskać pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w pobliżu tej drogi.
Ograniczone prawa rzeczowe – które umożliwiają budowę?
Katalog ograniczonych praw rzeczowych zawiera art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego. Są to: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka.
Katalog ten ma charakter zamknięty. Jednakże w kontekście inwestycji budowlanych nie wszystkie wymienione prawa mają znaczenie praktyczne. Zastaw dotyczy rzeczy ruchomych, a hipoteka jest prawem zabezpieczającym wierzytelność. Nie stanowią one podstawy do wykonywania robót budowlanych na nieruchomości.
Największe znaczenie mają zatem użytkowanie oraz służebności. To właśnie w przypadku tych praw może powstać sytuacja, w której osoba niebędąca właścicielem uzyska uprawnienie do wykonywania określonych robót na cudzej nieruchomości. Jak jednak możemy przeczytać w doktrynie, przyglądając się katalogowi z art. 244 kc, należy ze względu na charakter ograniczonych praw rzeczowych uznać, że w przypadku definicji z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego chodzi tylko o te ograniczone prawa rzeczowe, które pozwalają na korzystanie z nieruchomości i dają nad nią władztwo. A zatem do tej kategorii należy zaliczyć: użytkowanie, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego, prawo do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej (por. red. Okolski 2026, wyd. 25/Grażyna Kuźma, Anna Kornecka, Jakub Kornecki, Art. 3 PrBud).
Trzeba jednak zachować ostrożność, gdyż sam fakt, że dane prawo zostało zakwalifikowane przez prawo cywilne jako ograniczone prawo rzeczowe, nie przesądza jeszcze o istnieniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Potrzeba tutaj czegoś więcej – z konkretnego prawa musi wynikać uprawnienie do wykonywania robót budowlanych.
Ograniczone prawo rzeczowe a możliwość rozpoczęcia budowy
Najczęściej spotykanym problemem z budową połączoną z ograniczonym prawem rzeczowym jest służebność gruntowa. Zgodnie z art. 285 § 1 kc nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości prawem, którego treść polega na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej.
Kluczowe są tutaj słowa „w oznaczonym zakresie”. Służebność nie przenosi na uprawnionego prawa własności ani nie daje mu pełnej swobody w korzystaniu z cudzej nieruchomości – zakres korzystania wyznacza treść ustanowionego prawa. Jeśli zatem służebność została ustanowiona w celu zapewnienia przejazdu i przechodu, nie możemy przyjmować, że uprawniony może na podstawie takiego uprawnienia wykonywać dowolne roboty budowlane. Jeżeli jednak z treści służebności wynika uprawnienie do posadowienia określonych urządzeń, np. ogrodzenia, sytuacja się zmienia. To prowadzi do wniosku, że treść służebności należy analizować razem z projektem budowlanym, a nie w oderwaniu od niego (w sposób abstrakcyjny).
Szczególnym przypadkiem jest służebność przesyłu uregulowana w art. 305¹-305⁴ kc. Prawo to jest odrębnym typem służebności i jednym z ograniczonych praw rzeczowych. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że służebność przesyłu daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie, w jakim jest to konieczne do jej wykonywania. Za przykład można wskazać postanowienie Sądu Okręgowego w Legnicy z 7 marca 2013 roku (sygn. akt: II Ca 756/12). Sąd wskazał, że co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to uzyskanie pozwolenia bądź zgody na budowę wymaga legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo to należy rozumieć tytuł prawny wynikający m.in. z ograniczonego prawa rzeczowego. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym – tego rodzaju służebność daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie, w jakim jest to konieczne do jej wykonywania. Należy stąd wnioskować, że nie ma uzasadnienia dla osobnego przyznawania omawianego uprawnienia w postanowieniu o ustanowieniu służebności przesyłu, skoro przyjmuje się, że z mocy ustawy mieści się ono w treści prawa służebności, oczywiście w ustalonym tym postanowieniem jej zakresie.
Użytkowanie – kiedy pozwala na wykonywanie robót budowlanych?
Użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym, które polega na prawie do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Z perspektywy Prawa budowlanego może ono stanowić podstawę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że użytkownik uzyskuje takie same uprawnienia jak właściciel.
Decydujące znaczenie ma zakres ustanowionego prawa. Jeżeli jego treść uprawnia użytkownika do korzystania z nieruchomości w sposób pozwalający lub nawet wymagający wykonania określonych robót budowlanych, użytkowanie może stanowić wystarczający tytuł prawny do ich realizacji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy roboty pozostają w funkcjonalnym związku z prawidłowym wykonywaniem prawa użytkowania.
Nie można jednak utożsamiać prawa do użytkowania nieruchomości z prawem do jej dowolnego przekształcania. Przykładowo użytkownik, który ma prawo korzystać z budynku, nie uzyskuje przez to automatycznie uprawnienia do jego rozbudowy, nadbudowy czy przebudowy w dowolnym zakresie. Jeżeli planowane roboty wykraczają poza zwykłe korzystanie z rzeczy i prowadzą do istotnej ingerencji w jej substancję, konieczne jest ustalenie, czy mieszczą się one w treści ustanowionego użytkowania.
Szczególnego znaczenia w tym aspekcie nabiera umowa ustanawiająca ograniczone prawo. Jeżeli określa ona sposób korzystania z nieruchomości albo nakłada na użytkownika określone obowiązki związane z jej utrzymaniem, dokument ten powinien zostać zestawiony z zakresem planowanych robót.
Trzeba przy tym również pamiętać, że użytkowanie może zostać ustanowione również tylko na części nieruchomości. Jeżeli więc prawo obejmuje jedynie określoną część gruntu lub budynku, inwestor może dysponować nieruchomością na cele budowlane wyłącznie w granicach tego prawa. Wyjście poza te granice wymaga uzyskania dodatkowego tytułu prawnego.
Spółdzielcze prawa do lokalu i domu – czy pozwalają na budowę?
Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać również:
- ze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego,
- ze spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego,
- z prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej.
W odniesieniu do tych praw podstawowe znaczenie ma ustalenie ich charakteru prawnego oraz zakresu uprawnień przysługujących osobie uprawnionej. Nie każde bowiem „spółdzielcze” prawo daje identyczne możliwości dla inwestora.
Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego
Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu daje uprawnionemu możliwość korzystania z lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem, a samo prawo ma charakter zbywalny i podlega dziedziczeniu. Z punktu widzenia Prawa budowlanego istotne jest to, że osoba mająca takie prawo ma tytuł pozwalający na wykonywanie niektórych robót dotyczących lokalu. Nie oznacza to zatem prawa do ingerowania we wszystkie elementy budynku.
Granica przebiega przede wszystkim między robotami dotyczącymi samego lokalu a robotami ingerującymi w nieruchomość wspólną albo elementy budynku pozostające poza zakresem prawa do lokalu. Przykładowo wykonanie prac wyłącznie wewnątrz lokalu może być oceniane inaczej niż ingerencja w konstrukcję budynku, elewację, dach czy wspólne instalacje.
Spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego
W praktyce rynkowej mogą występować również spółdzielcze prawa do lokali użytkowych ustanowione na podstawie dawnych regulacji prawnych. W tym wypadku należy zachować szczególną ostrożność, gdyż nie wszystkie prawa tego rodzaju powstawały na podstawie obecnie obowiązujących przepisów i niektóre mogą być uznawane już za „nieważne”.
W pierwszej kolejności należy więc ustalić, kiedy i na jakiej podstawie prawo zostało ustanowione oraz jaki był jego zakres. Dopiero na tej podstawie można ocenić, czy stanowi ono tytuł prawny pozwalający na wykonanie określonych robót budowlanych.
Pozostałe kwestie wyglądają w zasadzie tak, jak w przypadku lokalu mieszkalnego. Trzeba pamiętać o rozróżnianiu prac dotyczących samego lokalu i robót ingerujących w pozostałą część budynku.
Prawo do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej
Na końcu warto odnieść się do prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej. Prawo to jest dokładnie tym, co mówi nam jego nazwa. Przy ocenie możliwości prowadzenia inwestycji w tym wypadku trzeba ustalić, jakie uprawnienia przysługują osobie, której prawo to zostało przyznane, w szczególności w odniesieniu do samego domu oraz gruntu, na którym jest on posadowiony. Ma to znaczenie zwłaszcza przy planowaniu rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy domu. Możliwość korzystania z domu nie musi bowiem oznaczać pełnego uprawnienia do ingerowania w grunt oraz wszystkie elementy związane z nieruchomością, tym bardziej, jeżeli mamy do czynienia z zabudową szeregową.
Jak ograniczone prawo rzeczowe wpływa na proces budowlany – najważniejsze pułapki
Planowanie budowy, przy dysponowaniu jedynie tytułem ograniczonego prawa rzeczowego, może nie być najprostszym zadaniem. Bardzo istotne jest bowiem, jaki jest to rodzaj prawa oraz w jakim zakresie zostało ono ustanowione. Przyjrzyjmy się zatem największym pułapkom, jakie czekają na inwestorów w trakcie procesu budowlanego.
Pozwolenie na budowę nie tworzy tytułu prawnego
Istnieje błędne przekonanie, że pozwolenie na budowę stanowi samo w sobie tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Warto zwrócić uwagę na uchwałę Sądu Najwyższego z 20 listopada 2015 roku (sygn. akt: III CZP 76/15), w której sąd jednoznacznie stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę jedynie legalizuje zamierzenia budowlane inwestora, ale nie tworzy tytułu prawnego do korzystania z cudzej nieruchomości, w tym także w zakresie służebności przesyłu. Tytuł taki musi być uzyskany na podstawie umowy albo stosownego orzeczenia, ewentualnie przez zasiedzenie.
Dobra wiara przy zasiedzeniu służebności przesyłu
Kolejna pułapka Prawa budowlanego również została wskazana przez Sąd Najwyższy w powyższym orzeczeniu. Sąd podkreślił wówczas, że posiadacz, który wie, że dysponuje decyzją wydaną w procesie budowlanym, która nie może wykreować tytułu do cudzej nieruchomości w postaci służebności o treści służebności przesyłu, nie może być uznany za posiadacza służebności w dobrej wierze. O takim zakwalifikowaniu posiadania służebności mogłyby świadczyć inne okoliczności ustalone w konkretnej sprawie, ale nie samo to, że posiadacz służebności uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę i na jej podstawie wzniósł urządzenia.
Interes prawny a interes faktyczny
Inną pułapką proceduralną może być umiejętność rozróżnienia między interesem prawnym a faktycznym. Osoba, której przysługuje służebność gruntowa do nieruchomości objętej inwestycją, nie ma interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a jedynie interes faktyczny. Skoro służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym, to uprawnionemu przysługiwać mogą jedynie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego czy też zarządu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 roku, sygn. akt: II OSK 906/14).
Organ administracji nie bada tytułu prawnego
Trzeba zdawać sobie sprawę, że organ administracji właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie musi wcale badać tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której ma być zrealizowana budowa. Wystarczy, że inwestor złoży przy wniosku o wydanie mu pozwolenia na budowę oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, że przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dla inwestora może to być prawdziwa pułapka, bo oświadczając nieświadomie nieprawdę co do tytułu prawnego, może on skierować na siebie zainteresowanie organów ścigania.
Kiedy ograniczone prawo rzeczowe pozwala na budowę?
Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wynika z samego faktu posiadania ograniczonego prawa rzeczowego, a wyłącznie z jego treści odpowiadającej konkretnemu zamierzeniu budowlanemu.
Prawo budowlane wyraźnie dopuszcza ograniczone prawa rzeczowe jako źródło prawa do wykonania inwestycji. Wynika to wprost z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Jednocześnie ustawodawca nie daje podstaw do przyjęcia, że każda służebność, każde użytkowanie czy inne ograniczone prawo rzeczowe pozwala na prowadzenie robót.
Największe ryzyko powstaje wtedy, gdy inwestor traktuje ograniczone prawo rzeczowe jako odpowiednik własności. Rodzi to wiele ryzyk, również to związane z odpowiedzialnością karną. Dlatego też najpierw należy ustalić prawo do korzystania z nieruchomości w zakresie potrzebnym do inwestycji, następnie oceniać możliwość realizacji zamierzenia na gruncie Prawa budowlanego, a dopiero na samym końcu decydować się na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę.
