Za budowę odpowiedzialny jest inwestor. To on składa wniosek o pozwolenie na budowę, prowadzi proces sadowienia budynku oraz odbiera pozwolenie na użytkowanie obiektu. W praktyce jednak często już po zakończeniu budowy organ odkrywa, że budynek nie został zbudowany zgodnie z przepisami prawa lub dokumentacją budowlaną. Wówczas może zostać orzeczony nakaz rozbiórki skierowany do użytkownika. Jednak co, gdy budynek zostanie już sprzedany? Czy w takiej sytuacji za jego stan odpowiada nowy właściciel, czy może podmiot, który aktualnie go używa? Sprawdźmy zatem, do kogo organ nadzoru budowlanego może kierować decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Kiedy organ może zdecydować o rozbiórce budynku?
Nakaz rozbiórki może zostać orzeczony zarówno z uwagi na przepisy prawa budowlanego, jak i ze względu na stan „fizyczny” obiektu.
Pierwszy przypadek wynika wprost z przepisów prawa budowlanego, w szczególności braku pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Budynek może być nawet zbudowany zgodnie ze sztuką, jednak braki formalne przesądzają o jego braku legalności. Nie od razu jednak właściwy organ nakaże rozebrać budynek. Najpierw bowiem będzie próbował przeprowadzić proces legalizacyjny. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o nakazie wstrzymania robót budowlanych, wraz z którym informuje inwestora, właściciela lub zarządcę o prawie do złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Jeżeli właściwy podmiot złoży ów wniosek wraz ze wszystkimi wymaganymi dokumentami oraz dokona opłaty legalizacyjnej, budynek staje się w pełni legalny i można występować o pozwolenie na użytkowanie.
Zatem w omawianym przypadku organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli:
- niezłożony zostanie wniosek o legalizację w wymaganym terminie,
- dojdzie do wycofania wniosku o legalizację,
- nieprzedłożone zostaną dokumenty legalizacyjne w wyznaczonym terminie,
- obowiązany podmiot nie wykona postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w wyznaczonym terminie,
- nie zostanie uiszczona opłata legalizacyjna w wyznaczonym terminie,
- budowa będzie kontynuowana pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Drugi przypadek jest bardziej radykalny, jednak wynika on w pełni ze złego stanu technicznego obiektu. W przypadku gdy budynek jest w takim stanie, że jego dalsze użytkowanie wiąże się z ryzykiem zawalenia lub innych zdarzeń mogących być groźnymi dla ludzi, a jednocześnie obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ wyda nakaz rozbiórki. Najczęściej decyzja będzie podejmowana w sytuacji, gdy budynek jest w tak złym stanie, że stanowi bezpośrednie zagrożenie dla ludzi, i którego nie da się już naprawić. Może jednak zajść również sytuacja, kiedy organ wyda decyzję wobec obiektu, który co prawda dałoby się jeszcze wyremontować, jednak właściciel lub zarządca nie ma zamiaru lub możliwości tego zrobić.
Do kogo kierowany jest nakaz rozbiórki?
Nakaz rozbiórki, jak również pozostałe decyzje wydawane w postępowaniu w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, powinien być w pierwszej kolejności kierowany do inwestora. Dopiero w przypadku gdy roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te powinny zostać nałożone na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Oznacza to, że koszty związane z rozbiórką budynku powinny zostać poniesione przez inwestora, ponieważ to on bezpośrednio odpowiada za budowę niezgodną z przepisami prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji, gdy niemożliwe jest nałożenie takiej decyzji na inwestora (np. nie można ustalić, kto był inwestorem), obowiązek ten przechodzi na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Powyższe potwierdza orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2023 roku (sygn. akt: II OSK 139/20), w którym sąd podkreślił, że co do zasady podjęcie legalnych działań przez określony podmiot na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego, nie musi być związane z prawem własności, lecz prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To uprawnienie może wynikać z prawa własności, ale też z umowy obligacyjnej, np. dzierżawy. Tym samym skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do określonego podmiotu zależy zawsze od okoliczności konkretnej sprawy.
NSA następnie wyjaśnił, że nakazem rozbiórki w pierwszej kolejności powinien być obciążony inwestor. Jednak w sytuacji, gdy inwestor nie ma tytułu prawnego (utracił go) umożliwiającego wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone (niezależnie od przyczyny), to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część. Istotny jest zawsze zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jaki przysługiwał inwestorowi – nie właścicielowi, oraz brak sprawstwa, które miałoby obciążać takiego inwestora do wykonania obowiązku.
Czy użytkownik może odpowiadać za samowolę budowlaną?
Odpowiedzialność za prowadzenie robót budowlanych bez wymaganych pozwoleń ponosi inwestor. Przy czym nie jest powiedziane, że inwestorem zawsze będzie właściciel, równie dobrze może być to osoba mająca faktyczny wpływ na realizację inwestycji, np. użytkownik nieruchomości, dzierżawca, najemca. Zgodnie z prawem budowlanym inwestor to podmiot, który finansuje i realizuje inwestycję budowlaną. Może to być właściciel nieruchomości gruntowej, użytkownik wieczysty, a także osoba mająca tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, np. dzierżawca.
Jeśli z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie użytkownik faktycznie postawił obiekt, np. do postawionego już budynku dobudował piętro, wówczas organ ma prawo wydać nakaz rozbiórki skierowany właśnie do tej osoby. Kluczowe jest zatem ustalenie, kto był inwestorem danego przedsięwzięcia. W tym celu organ nadzoru budowlanego bada:
- kto faktycznie prowadził roboty budowlane,
- czy dana osoba ponosiła koszty budowy,
- czy zawierała umowy z wykonawcami,
- czy zgłaszała obiekt do użytkowania.
Co, jeśli nakaz rozbiórki skierowany do użytkownika będzie organ błędnie skierowany przez organ?
W kwestii tego, kto może być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki, szczegółowo wypowiedział się NSA w swoim niedawnym wyroku z 26 marca 2025 roku (sygn. akt: II OSK 1968/22). Sąd podkreślił, że nakaz rozbiórki budynku może być skierowany do podmiotów ściśle wskazanych w art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności powinien to być inwestor, ale przepis wskazuje też na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Prawo do obiektu budowlanego jest pochodną prawa do nieruchomości. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest ustalić, jakiemu podmiotowi przysługuje prawo, o którym mowa w art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego. Umowa obligacyjna zezwalająca na korzystanie z obiektu budowlanego, nawet w szerokim zakresie, nie uzasadnia przyjęcia, że na uprawnionego z tej umowy można nałożyć obowiązek rozbiórki.
Zatem jeśli użytkownik nie był inwestorem i nie ma związku z samowolą budowlaną, tj. wyłącznie korzysta z budynku postawionego przez kogoś innego, to nakaz rozbiórki skierowany do niego powinien zostać uznany za wydany z naruszeniem prawa. Prawo administracyjne nie zezwala na nakładanie obowiązków administracyjnych, również tych związanych z koniecznością wykonania rozbiórki, na osobę, która nie ma prawnego statusu strony w postępowaniu. W takiej sytuacji osoba, która nie miała wpływu na powstanie obiektu oraz nie ma do niego tytułu prawnego (np. nie jest właścicielem lub zarządcą), nie może zostać obciążona kosztami rozbiórki.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 kpa błędne ustalenie przez organy nadzoru budowlanego podmiotu zobowiązanego do rozbiórki obiektu skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji jako skierowanej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie.
Czy właściciel gruntu może odpowiadać za samowolę?
Właściciel gruntu, na którym powstała samowola budowlana, nie zawsze jest odpowiedzialny za jej powstanie. Jeżeli jednak nie był on inwestorem i nie wyraził zgody na budowę obiektu, to w przypadku gdy nie można pociągnąć inwestora do odpowiedzialności, to on będzie odpowiadał za rozbiórkę.
Powyższe wynika z zasady trwałego związania budynku z gruntem. Budynek trwale związany z gruntem staje się częścią składową nieruchomości i należy do właściciela gruntu. Jak ustala się trwałe związanie budynku? Jak wskazał NSA we wspomnianym orzeczeniu (sygn. akt: II OSK 1968/22), o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Zatem trwałe związanie budynku z gruntem oznacza, że budynek jest posadowiony w sposób uniemożliwiający jego łatwe przemieszczenie bez uszkodzenia lub znacznych nakładów.
Warto jeszcze dodać, że właściciel nieruchomości, który tolerował prowadzenie budowy, nie podjął żadnych czynności przeciwdziałających budowie, a przy tym czerpał korzyści z istnienia obiektu, może zostać uznany za współinwestora. W takim wypadku sprawa obejmująca nakaz rozbiórki skierowany do użytkownika staje się jeszcze prostsza.
