Pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie to dwie różne decyzje określające dwie różne sfery praw inwestora co do posadowionego budynku. Kluczowym zagadnieniem, budzącym wiele wątpliwości, są skutki, jakie wywołuje uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, zwłaszcza gdy budynek jest już użytkowany. Pierwsza z decyzji to zgoda organu architektoniczno-budowlanego na wybudowanie obiektu, druga zaś potwierdza możliwość jego legalnego użytkowania. Co w sytuacji, gdy po wprowadzeniu się do budynku nastąpi uchylenie pierwszego z pozwoleń? Czy będzie to oznaczało automatycznie uchylenie pozwolenia na użytkowanie?
Pozwolenie na budowę – pierwszy etap budowy
Zanim możliwe będzie wejście na plac budowy i rozpoczęcie inwestycji, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jak wygląda ten proces, o tym można przeczytać w artykule: Jak uzyskać pozwolenie na budowę?
Zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile przepisy nie przewidują zwolnienia z tego obowiązku. W niektórych bowiem przypadkach (chodzi głównie o obiekty o mniejszym znaczeniu i zaawansowaniu) wystarczy zgłosić planowaną budowę, niekiedy natomiast nie trzeba robić nic w tym kierunku.
Pozwolenie to wydaje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, tj. starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu. W niektórych bardziej skomplikowanych przypadkach taką decyzję może wydać wojewoda. Treść decyzji określa między innymi zakres i warunki prowadzenia inwestycji, zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami technicznymi.
Pozwolenie na użytkowanie – końcowy etap budowy
Uzyskanie pozwolenia na budowę nie stanowi jeszcze gwarancji uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Po zakończeniu budowy inwestor ma obowiązek „rozliczyć” się z całego procesu inwestycyjnego. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli wydaje decyzję potwierdzającą, że obiekt może być bezpiecznie użytkowany. Pod ocenę brana jest:
- zgodność wykonania robót z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz
- zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi.
Można zatem stwierdzić, że pozwolenie na użytkowanie jest wydawane w przypadku przeprowadzenia robót budowlanych zgodnie z treścią pozwolenia na budowę. Każde odstępstwo musi być zgłoszone i zbadane przez organ. Istnieje bowiem tzw. procedura legalizacyjna, w ramach której inwestor może uzyskać pozwolenie na użytkowanie budynku, który nieco różni się od zaprezentowanego we wniosku o pozwolenie na budowę.
Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę
Prawo budowlane nie wskazuje, czy i kiedy następuje uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Taką sytuację przewiduje jednak Kodeks postępowania administracyjnego, który w art. 156 § 1 pkt 2 stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi decyzję administracyjną, co też oznacza, że podlega pod powyższy przepis.
Warto przy tym wskazać na stanowisko Sądu Najwyższego, który stwierdził, że do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 kpa. Przepis art. 156 § 1 kpa powinien być interpretowany ściśle, a zatem przy stwierdzaniu nieważności decyzji należy brać pod rozwagę okoliczności wymienione w tym przepisie. Niedopuszczalne jest odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary (por. wyrok SN z 11 maja 2000 roku, sygn. akt: III RN 62/00).
W jakich sytuacjach może zatem dojść do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę? Będzie tak między innymi, gdy:
- w żaden inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa;
- decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a inwestor nie dopełnił tych warunków w wyznaczonym terminie;
- przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony;
- doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę.
Możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest czasowa
Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę ma swoje ograniczenia. Prawodawca wprowadził bowiem cezurę czasową, po której właściwy organ nie będzie już w stanie cofnąć swojego pierwotnego aktu. Jak czytamy w art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jedynym wyjątkiem jest sytuacja, w której decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wówczas to bez znaczenia pozostaje okres, który upłynął od dnia wydania takiej decyzji.
Czy po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę budynek staje się samowolą?
Zasadniczo organ ma na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę 10 lat. W tym czasie niemal każda inwestycja zostanie już ukończona. To natomiast oznacza, że w wielu wypadkach uchylenie decyzji dotyka nieruchomości, na której znajduje się już budynek. Czy zatem w takim wypadku obiekt ten uznaje się za samowolę budowlaną?
Uchylenie pozwolenia na budowę nie oznacza automatycznie uznania budynku za samowolę budowlaną. Może jednak to tego prowadzić. Jeżeli bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, inwestycja nie może być kontynuowana. Jednocześnie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego może:
- wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej;
- zobowiązać inwestora lub właściciela do zalegalizowania budowy (jeżeli okoliczności sprawy na to pozwalają);
- nakazać rozbiórkę obiektu (jeśli legalizacja jest niemożliwa).
Więcej na temat samowoli budowlanej oraz procedury legalizacyjnej można przeczytać w artykule: Czy możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej po sprzedaży nieruchomości?
Czy uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę ma wpływ na pozwolenie na użytkowanie?
Nie jest to sytuacja częsta, ale teoretycznie możliwa. Może się bowiem zdarzyć, że inwestor nie tylko zakończył budowę, lecz także uzyskał już pozwolenie na użytkowanie, po czym otrzymał decyzję uchylającą pozwolenie na budowę. Co w takiej sytuacji? Czy w dalszym ciągu może zamieszkiwać (użytkować) budynek, czy musi się z niego natychmiast wyprowadzić?
Odpowiedzi na to pytanie udzielił WSA w Gdańsku w swoim niedawnym wyroku z 9 kwietnia 2025 roku (sygn. akt: II SA/Gd 731/20). Stwierdził on, że istnieje ugruntowane stanowisko co do zależności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od decyzji o pozwoleniu na budowę, charakteryzującej się tym, że byt tej ostatniej wydawanej w procesie inwestycyjnym (pozwolenia na użytkowanie) jest warunkowany bytem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zależność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić przykład wydania decyzji „w oparciu” na innej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 8 kpa. Norma art. 145 § 1 pkt. 8 kpa wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przypadek, w którym zachodzi potrzeba rozpoznania wpływu zmiany czy też uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od niego decyzję administracyjną. Chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawartej w decyzji administracyjnej lub orzeczeniu sądowym, wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie stanowiącej istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej, w sytuacji w której albo w ogóle nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy też sądowym innej – odrębnej sprawy. Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo też zmienia się jego treść. W obu przypadkach jest to podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do istoty.
W ocenie sądu powyższe nawiązuje do sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdy jedna decyzja stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji. Natomiast wydanie tej drugiej nie jest możliwe bez uprzedniego wydania pierwszej. Owa zależność rozstrzygnięć jest w każdym przypadku analizowana i badana na podstawie regulacji materialnoprawnych. Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, którą stosownie do art. 55 Prawa budowlanego inwestor ma obowiązek uzyskać:
- przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę, o ile obiekt ten należy do określonej kategorii;
- w przypadkach określonych w art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego albo art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego;
- gdy przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Z art. 55 Prawa budowlanego wynika zatem jednoznacznie, że decyzja o pozwolenie na użytkowanie może być wydana wyłącznie po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, bądź decyzji wymienionych w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego – w szczególności jeżeli dotyczy to obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii XXIX, a do takiej zalicza się sporna stacja bazowa telefonii komórkowej.
Istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest bowiem ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego, skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony.
Z powyższego wynika jednoznacznie, że bez funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lub jego dalsze trwanie nie jest możliwe. Tym samym uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę niejako automatycznie uchyla pozwolenie na użytkowanie.
