Wpis do ewidencji gruntów i budynków (EGiB) jest rejestrem, w którym gromadzone są dane o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Można uznać zatem, że w EGiB utrwala się informacje o tym, kto jest właścicielem danej nieruchomości. Czy jednak wpis do tej ewidencji jest jednoznaczny z uznaniem prawa własności? Wspomniany rejestr nie jest w końcu księgą wieczystą. Sprawdźmy zatem, jak wygląda to w przepisach oraz orzecznictwie sądowym.
Jakie znaczenie ma wpis do ewidencji gruntów i budynków?
Podstawowym aktem prawnym, w którym znajdziemy regulacje dotyczące ewidencji gruntów i budynków (zwanym również katastrem nieruchomości), jest ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W mniejszym stopniu informacje o EGiB znajdziemy również w innych ustawach, jak chociażby w ustawie o księgach wieczystych i hipotece.
Opierając się na definicji legalnej, przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.
Ponadto w art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazano szczegółowo, jakie dane są rejestrowane w EGiB. Ewidencja obejmuje informacje dotyczące:
- gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
- budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
- lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.
Ponadto w ewidencji wykazuje się także:
- właścicieli nieruchomości, a w przypadku:
- nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,
- gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;
- miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1.
Zatem najważniejsze informacje, jakie możemy wyczytać z EGiB, to kto jest podmiotem ewidencji. W wielkim uproszczeniu chodzi o właścicieli nieruchomości. Prawa te wskazuje się na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, umów sprzedaży zawartych w formie aktów notarialnych lub też prawomocnych orzeczeń sądowych i ostatecznych decyzji administracyjnych. Czy jednak dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków stanowią o czyimś prawie własności, czy tylko je potwierdzają? Jest to o tyle istotne, że w pierwszym wypadku EGiB kształtowałaby prawa podmiotów wpisanych do rejestru, w drugim natomiast jedynie potwierdzałaby te uprawnienia, które zostały uzyskane na podstawie innych dokumentów lub orzeczeń. Co więcej, w drugim wypadku możliwe byłoby również podważenie danych znajdujących się w ewidencji.
Wpis do ewidencji gruntów i budynków a wpis do księgi wieczystej
Chcąc dokonać zakupu nieruchomości, pierwsze co robimy, to zdobywamy wypis z księgi wieczystej. Tam sprawdzamy, kto jest właścicielem, jak duża jest nieruchomość oraz czy nie jest na niej nałożone żadne zabezpieczenie (np. hipoteka). Jeżeli wszystko jest w porządku, możemy mieć pewność, że zakup jest bezpieczny.
Powyższe wynika z tzw. domniemania wiarygodności. Ustawodawca wprowadził bowiem zasadę, zgodnie z którą wszystkie informacje, jakie znajdują się w księdze, są zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Obowiązek aktualizowania danych znajdujących się w KW obciąża właściciela nieruchomości. Błędy znajdujące się w księdze będą zatem obciążać jego, nie zaś osobę trzecią, która w zaufaniu do danych ujawnionych w księdze wieczystej podjęła decyzję co do zakupu działki lub budynku.
Więcej na temat rękojmi wiary publicznej oraz niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym można przeczytaj w artykule Niezgodność treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Wspomniana zasada jest raczej wszystkim znana. Każdy wie, aby przed zakupem nieruchomości dokładnie przestudiować jej księgę wieczystą. Nie każdy jednak ma świadomość, że domniemanie wiarygodności obejmuje wpisane do księgi prawa i roszczenia. Nie dotyczy natomiast informacji o stanie faktycznym nieruchomości, takim jak jej położenie, obszar oraz sposób korzystania. To wszystko określa bowiem wpis do ewidencji gruntów i budynków, który w tym wypadku jest wiążący. Dane zawarte w EGiB stanowią podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych. W przypadku niezgodności informacji znajdujących się w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków pierwszeństwo ma EGiB.
Wpis do ewidencji gruntów i budynków a prawo własności
Przechodząc do kwestii tego, czy wpis do ewidencji gruntów i budynków jest jednoznaczny z uznaniem prawa własności do danej nieruchomości, należy w pierwszej kolejności zastanowić się nad charakterem takiego wpisu.
Szeroko i w większości jednogłośnie przyjmuje się, że wpis do ewidencji gruntów i budynków ma charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, tj. potwierdzający istniejący stan rzeczy. Starosta jako organ prowadzący ewidencję wyłącznie rejestruje stany prawne ustalone w innych trybach lub przez inne organy, w żadnym stopniu ich nie kształtuje. A zatem ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego.
Z powyższego wynika, że rolą organów prowadzących ewidencję gruntów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych. Podmiot próbujący przesądzić lub podważyć to, komu przysługuje prawo własności, nie będzie w stanie tego zrobić za sprawą dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Niemożliwe jest bowiem, aby w ramach postępowania ewidencyjnego organ rozpoznał spór w przedmiocie prawa własności lub zasięgu takiego prawa.
Organ ewidencyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania opisanego powyżej rodzaju kwestii. Jego zadaniem jest jedynie zbadanie, czy na podstawie dostępnych danych zasadne jest dokonanie zmian istniejących wpisów lub czy na podstawie przedstawionych przez wnioskodawców dokumentów można dokonać zmian w EGiB.
Co na to sąd?
Rola wpisu do ewidencji gruntów i budynków w aspekcie prawa własności niejednokrotnie była już rozpoznawana przez sądy administracyjne. W jednym z najnowszych orzeczeń Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że organy orzekające w sprawach dotyczących ewidencji gruntów i budynków nie rozstrzygają samodzielnie kwestii związanych z prawem własności. Przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich (por. wyrok WSA w Kielcach z 28 maja 2024 roku, sygn. akt: II SA/Ke 147/24).
Innym, nieco szerszym wywodem, który doskonale przedstawia ugruntowane stanowisko sądowe, jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 kwietnia 2019 roku (sygn. akt: IV SA/Wa 2344/18). Sąd wskazał, że błędne jest oczekiwanie, iż w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, o ustalenie granic nieruchomości czy też powierzchni działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Techniczny charakter ewidencji powoduje, że osoba kwestionująca jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, a dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno-rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie przedmiotowej kolejności. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie nowego stanu prawnego.
Wpis do ewidencji gruntów i budynków a podatek od nieruchomości
Wiemy już, że wpis do ewidencji gruntów i budynków nie przesądza o istnieniu (lub też nie) prawa własności. Inaczej jest jednak w przypadku podatku od nieruchomości. W tej sytuacji EGiB ma kluczowe znaczenie.
Co do zasady o sposobie kwalifikacji gruntu lub budynku dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości, decyduje nie tyle sposób faktycznego wykorzystania nieruchomości, co jej funkcje i przeznaczenie ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków.
Dane zawarte w ewidencji można podzielić na dwie kategorie. Pierwszą z nich tworzą dane bezwzględnie wiążące organ podatkowy. Ich zmiana może mieć miejsce tylko w stosownym trybie administracyjnym, a organy podatkowe nie mają możliwości ich samodzielnego korygowania. Do kategorii tej zaliczyć można dane ewidencyjne dotyczące przeznaczenia, funkcji, obszaru i granic działek gruntu, a także rodzaju zabudowy i powierzchni użytkowej położonych na tych gruntach budynków.
Drugą kategorię stanowią dane o względnej mocy wiążącej, tj. takie, których zgodność z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym może być w pewnych sytuacjach przy wymiarze podatku weryfikowana przy zastosowaniu dopuszczalnych instrumentów proceduralnych. Może to mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów, lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku. W takiej sytuacji organ podatkowy zobligowany jest do pominięcia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, sprzecznych z prawnie wiążącymi danymi innego rejestru publicznego lub tych danych ewidencyjnych, które wykluczają zastosowanie regulacji zawartych w ustawie podatkowej, mających znaczenie dla wymiaru podatku (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 roku, sygn. akt: II FSK 2064/19).
Informacje o przeznaczeniu i funkcji nieruchomości znajdują się w grupie danych bezwzględnie wiążących organy podatkowe. Oznacza to, że wysokość podatku od nieruchomości jest ustalana wyłącznie na podstawie informacji wykazanych w ewidencji. Aby mogło dojść do zmiany wymiaru podatkowego, podmiot zainteresowany musiałby podważyć treść ewidencji gruntów i budynków, tak aby przy ustalaniu podatku organ posiadał aktualne dane.
Przykład 1.
Pani Anna prowadzi działalność gospodarczą na gruncie stanowiącym środki trwałe firmy. Otrzymała decyzję organu skarbowego w przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości, w której organ przyjął do wyliczenia obciążenia pani Anny, że cała nieruchomości jest zajęta pod prowadzenie działalności gospodarczej, zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków.
Pani Anna nie zgodziła się ze stanowiskiem urzędu. W odwołaniu wyjaśniła, że przedsiębiorstwo jest prowadzone wyłącznie w budynku znajdującym się na gruncie, który pokrywa maksymalnie 1/10 całego obszaru gruntu. W takim wypadku powinna ona płacić podatek od nieruchomości z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej jedynie od 10% obszaru działki, w przypadku reszty nieruchomości powinna być stosowania standardowa stawka. Czy ma ona rację?
Nie, pani Anna nie ma racji. Organy podatkowe, ustalając wysokość zobowiązań w podatku od nieruchomości, nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku niż dane wskazane w ewidencji gruntów i budynków. Organ podatkowy prawidłowo ustalił wysokość zobowiązania. Pani Anna, chcąc płacić mniejszy podatek, w pierwszej kolejności powinna podważyć treść zapisów ujętych w EGiB.
Reasumując, dane znajdujące się w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny i nie stanowią podstawy do rozstrzygania kwestii własnościowych. Można uznać, że wpis w ewidencji ma znaczenie pomocnicze w stosunku do innych rejestrów, w szczególności do ksiąg wieczystych. Jednocześnie jest on podstawą, jeżeli chodzi o podatki od nieruchomości. Organy podatkowe w tym aspekcie nie mogą bazować na innych informacjach niż tych zgromadzonych w EGiB. Jeżeli podatnik nie zgadza się z decyzji w przedmiocie wysokość podatku, musi wcześniej podważyć prawdziwość danych zawartych w ewidencji.
