Własność, choć prawnie chroniona, nie jest prawem absolutnym. Szczególnie odczuwają to właściciele nieruchomości, poczynając od sztywnych reguł stawiania obiektów budowlanych przez konieczność tolerowania różnego rodzaju przedsiębiorstw przesyłowych na swojej działce aż po możliwość wywłaszczenia orzekanego jednostronną decyzją organu administracyjnego. Jednym z przykładów takich obostrzeń jest wywłaszczenie przez ograniczenie. W tym trybie starosta wydaje zezwolenie na zajęcie nieruchomości przez określony podmiot, a właściciel musi to zaakceptować. Choć teoretycznie może się odwoływać, to w praktyce pojawia się kluczowe pytanie o sens takiej walki. Czy samo zezwolenie nie jest tożsame z pozwoleniem budowlanym? Sprawdźmy, jak ta kwestia wygląda w praktyce.
Zezwolenie na zajęcie nieruchomości, czyli wywłaszczenie przez ograniczenie
Zajęcie prywatnej nieruchomości przez organy publiczne to jedna z najbardziej drastycznych ingerencji państwa w prawo własności. Urzędnicy nie robią tego dla własnych korzyści, a w interesie społecznym. W praktyce chodzi tu głównie o prace przedsiębiorców przesyłowych. Jest to zatem ingerencja w cudzą nieruchomość bez przejmowania jej na własność. Umożliwia to budowę, przebudowę i konserwację urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak linie energetyczne, gazociągi, rurociągi, wodociągi czy kanalizacja. Mechanizm ten nazywany jest również wywłaszczeniem przez ograniczenie.
Regulacje w tym zakresie znajdują się w art. 124 Ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej: ustawa). Przepisy te mają na celu pogodzenie dwóch wartości – ochrony prywatnego prawa własności i zapewnienia możliwości prowadzenia inwestycji o znaczeniu publicznym, np. modernizacji sieci energetycznej, wyposażenia miejscowości w kanalizację czy też realizacji zadań z zakresu bezpieczeństwa państwa.
Właściciele nieruchomości często zaskakiwani są informacją o planowanym zajęciu gruntu, np. na potrzeby prac geodezyjnych, budowlanych, modernizacyjnych czy konserwacyjnych. Mimo że nie chodzi tu o odebranie na stałe gruntu, to właściciele często sprzeciwiają się tego typu pracom, ponieważ na potrzeby ich realizacji zajęta część działki jest rozkopywana, karczowane są krzewy oraz drzewa, niszczone są trawniki i rabaty. W każdym wypadku możliwe jest odwołanie się od decyzji organu, aby jednak miało to jakikolwiek sens, niezbędne jest zrozumienie, kiedy organy mają prawo zająć nieruchomość, jakie obowiązki muszą spełnić, kiedy konieczne jest zezwolenie, a także jakie przysługują właścicielowi środki ochrony i roszczenia odszkodowawcze.
Cel i zakres, jaki obejmuje zezwolenie na zajęcie nieruchomości
Zezwolenie na zajęcie nieruchomości to rodzaj decyzji o wywłaszczeniu polegającej jedynie na czasowym ograniczeniu wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Decyzja ta jest podejmowana w celu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze publicznym.
Zgodnie z przepisem art. 124 ust. 1 ustawy starosta – wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej – może wydać decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, jeżeli jest to konieczne do:
- budowy;
- przebudowy;
- remontu;
- konserwacji;
- usunięcia awarii
– urządzeń infrastruktury technicznej służących m.in. do przesyłu energii elektrycznej, gazu, wody, ciepła, odprowadzania ścieków oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji.
Decyzja jest wydawana, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie musi być przy tym zgodne z planem miejscowym, a w przypadku jego braku – zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Warunki wydania decyzji wywłaszczeniowej
Kluczową przesłanką umożliwiającą wydanie decyzji w trybie omawianego art. 124 ust. 1 ustawy jest to, aby wskazane w tym przepisie urządzenia infrastruktury technicznej miały status celu publicznego, i to niezależnie od tego, kto realizuje inwestycję (czy jest to instytucja publiczna, czy prywatne przedsiębiorstwo). Tylko w takim przypadku dopuszczalne jest zastosowanie decyzji o czasowym ograniczeniu korzystania z nieruchomości, która ze względu na swój charakter w zasadzie stanowi formę wywłaszczenia.
Publiczny charakter inwestycji musi przy tym wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w razie jego braku – z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że urządzenia infrastruktury technicznej, w przypadku których wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie mogą być uznane za cel publiczny, ponieważ w sytuacji braku planu miejscowego określenie lokalizacji takiej inwestycji może nastąpić wyłącznie w decyzji o lokalizacji celu publicznego. W konsekwencji uzyskanie dla takich urządzeń decyzji o warunkach zabudowy przesądza, że inwestycja nie ma charakteru celu publicznego, a więc nie może być realizowana z zastosowaniem zezwolenie na zajęcie nieruchomości.
Decyzja o czasowym zajęciu może objąć wyłącznie tę część nieruchomości, która – zgodnie z planem miejscowym lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego – jest niezbędna do posadowienia urządzeń oraz przeprowadzenia związanych z tym robót budowlanych. To właśnie dokumenty planistyczne wyznaczają granice przestrzenne, w jakich realizacja celu publicznego jest dopuszczalna.
Sama zgodność z dokumentami planistycznymi nie wystarczy jednak do wydania decyzji. Warunkiem koniecznym jest także brak porozumienia z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym w zakresie dobrowolnego udostępnienia gruntu. W pierwszej kolejności inwestor powinien więc spróbować pozyskać zgodę w formie cywilnoprawnej, tj. drogą mniej formalną. W celu uniknięcia sporów dobrze jednak, aby zgoda taka została utrwalona przynajmniej na piśmie.
Jeżeli jednak uzyskanie zgody nie jest możliwe, inwestor musi przeprowadzić formalne rokowania. Ich przebieg powinien zostać odpowiednio udokumentowany, tak aby w przypadku odmowy właściciela możliwe było wykazanie, że wykorzystano wszelkie dostępne środki polubownego załatwienia sprawy. Dokumenty z rokowań stanowią następnie załącznik do wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy, potwierdzając bezskuteczność cywilnoprawnego udostępnienia nieruchomości.
Możliwe prace na podstawie umowy z właścicielem
Nie zawsze potrzeba decyzji administracyjnej. O wiele szybszym sposobem jest umowa cywilnoprawna między inwestorem a właścicielem (lub użytkownikiem wieczystym) nieruchomości. Inwestor planujący budowę urządzeń infrastruktury technicznej na cudzym gruncie może uzyskać prawo do jego użycia w drodze umowy, np. dzierżawy, użyczenia, ustanowienia służebności przesyłu czy nawet sprzedaży (chociaż to bardzo rzadko). Zawarcie takiej umowy jest zresztą pierwszym, wymaganym przez ustawodawcę krokiem, zanim możliwe stanie się wystąpienie do starosty o zezwolenie na zajęcie nieruchomości.
W umowie strony ustalają zasady korzystania z gruntu, takie jak chociażby:
- zakres zajęcia;
- rodzaj prac;
- terminy udostępnienia;
- ewentualne szkody i sposób ich naprawienia;
- skutki obniżenia wartości nieruchomości;
- istnienie posadowionych urządzeń.
Spory dotyczące wykonywania umowy lub odpowiedzialności za jej naruszenie rozstrzygane są przez sąd cywilny na podstawie ogólnych reguł odpowiedzialności kontraktowej, nie zaś przez sąd administracyjny, jak mogłoby się wydawać w przypadku inwestycji użytku publicznego.
Jeżeli właściciel opóźnia się z udostępnieniem nieruchomości lub utrudnia rozpoczęcie robót, inwestor może domagać się rekompensaty za zwłokę, a w nagłych sytuacjach również sam usunąć przeszkody na koszt właściciela. Z kolei w razie opóźnienia inwestora z płatnościami właściciel może żądać odsetek i naprawienia szkody, a w przypadku sporu co do należnej kwoty inwestor może złożyć ją do depozytu sądowego.
Jeżeli jednak właściciel odmówi wykonania umowy albo sprawi, że stanie się ona niewykonalna, inwestor zachowuje możliwość uzyskania decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości. Brak wykonania umowy potwierdza bowiem, że polubowne udostępnienie gruntu jest niemożliwe.
Czy zezwolenie na zajęcie nieruchomości pozwala ubiegać się o pozwolenie na budowę?
Decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości nie jest jeszcze pozwoleniem na budowę. Są to dwa oddzielne od siebie dokumenty prawne, przy czym są one ze sobą związane. Bez zezwolenia budowa może nie być w ogóle możliwa. Jednakże nie jest to takie oczywiste. Pojawiają się głosy, które twierdzą, że decyzja o wywłaszczeniu przez ograniczenie nie stanowi tytułu prawnego do nieruchomości, przez co niemożliwym staje się wydanie na jej podstawie pozwolenia na budowę. Wydaje się jednak, że to stanowisko nie jest zgodne z literą prawa.
Jak bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gliwicach, zezwolenie na zajęcie nieruchomości stanowi źródło uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd wskazał, że pozwolenie na budowę ma charakter związany, co jednoznacznie wynika z art. 35 ust. 4 Ustawy z 7 lipca 1997 roku – Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane). Przepis ten stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Oprócz spełnienia warunków określonych w przywołanym art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor zobowiązany jest złożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Samo pojęcie „dysponowania nieruchomością na cele budowlane” zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Należy przez nie rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Następnie WSA uznał, iż w procesie inwestycyjnym, a w szczególności na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, posiadanie prawa do nieruchomości, na której planowane są roboty budowlane, jest jednym z kluczowych aspektów. Samo prawo do dysponowania nieruchomością nie zostało ograniczone wyłącznie do wykazania tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ale obejmuje też ograniczone prawo rzeczowe oraz stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Tak szeroki zakres wykazania prawa do dysponowania nieruchomością obejmuje wyrażenie zgody na wykonywanie robót budowlanych.
Zezwolenie, o którym stanowi art. 124 ust. 1 ustawy, pomimo że bezpośrednio nie należy do żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jest równoznaczne z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane, ponieważ służy wykonaniu tego zezwolenia, a tym samym umożliwia wystąpienie o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody. Decyzja taka zastępuje również dowód, o jakim stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. dowód prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 września 2025 roku, sygn. akt: II SA/Gl 506/25).
