Postępowanie administracyjne, którego celem jest wydanie pozwolenia na budowę, nie jest prostą sprawą. Organy wymagają masy dokumentów, potwierdzeń i opracowań. Co więcej, inwestor starający się o takie pozwolenie nie jest jedynym podmiotem, który ma prawo uczestniczyć w tym procesie. Budowa bowiem może w sposób znaczący wpływać na inne nieruchomości, zarówno pozytywnie, jak i negatywnie. W pierwszym wypadku nie ma problemu, kłopoty zaczynają się, kiedy prace budowlane mogą naruszać prawa osób trzecich. Kto zatem ma status strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i jak się to ustala? Sprawdźmy.
Strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę – co mówi ustawa?
Definicja stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę znajduje się w art. 28 Prawa budowlanego. Mimo że zawiera on katalog podmiotów, które mogą brać udział w rzeczonym postępowaniu, to przepis nie daje gwarancji takiego udziału. Dlaczego? Aby uzyskać status strony, dany podmiot musi bowiem spełnić dodatkowe wymogi.
Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę są:
- inwestor, czyli osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna, która występuje o wydanie pozwolenia na budowę w swojej sprawie i jest bezpośrednio zainteresowana realizacją inwestycji;
- właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu – są to podmioty, które mogą zostać dotknięte skutkami realizowanej inwestycji.
Oprócz powyższego pozostają jeszcze tzw. osoby trzecie, czyli organizacje społeczne. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 31 do postępowań administracyjnych, którego jednym z rodzajów jest właśnie postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, dopuszcza organizacje społeczne. Mogą one, w sprawach dotyczących innych osób, występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w procesie. Jednakże Prawo budowlane jako ustawa szczególna wyłącza stosowanie owego przepisu. Jednocześnie – jedynie w niektórych wypadkach – dopuszcza udział organizacji ekologicznych. Aby jednak było to możliwe, postępowanie o pozwolenie na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to, że organizacja ekologiczna może brać udział w omawianym postępowaniu, jak również ma prawo do wniesienia odwołania od pozwolenia na budowę poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Należy przy tym pamiętać, że taka organizacja musi prowadzić działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Sprawa o wydanie pozwolenia na budowę a obszar oddziaływania
Jedyną osobą, która zawsze będzie stroną w postępowaniu z mocy samej ustawy, jest inwestor. To osoba najsilniej związana z inwestycją i wydanie pozwolenia na budowę jest w jego interesie. Co do pozostałych podmiotów sprawa nie jest już tak oczywista. Zarówno właściciele, użytkownicy wieczyści, jak i zarządcy nieruchomości, aby uzyskać status strony, muszą wykazać, że ich działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Co to znaczy? Obszar oddziaływania obiektu jest definiowany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Takie oddziaływanie może polegać między innymi na emisji zanieczyszczeń, zapachów, uciążliwości korzystania z nieruchomości. Aby jednak dokładnie to zrozumieć, warto sięgnąć do orzecznictwa sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 3 kwietnia 2012 roku (sygn. akt: II SA/Kr 155/12) wskazał, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę powinni mieć oczywiście właściciele/użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Wyjątkiem mogą być te tereny sąsiednie, które znajdują się w tak dużej odległości od inwestycji, że można wykluczyć jakiekolwiek oddziaływanie budowli na taką nieruchomość.
Tereny, na które może oddziaływać inwestycja, nie mogą być jednak zawężone wyłącznie do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Budowa może mieć tak duży obszar oddziaływania (np. w przypadku budowy spalarni odpadów), że status strony otrzymają właściciele nieruchomości usytuowanych w obrębie nawet kilku kilometrów od inwestycji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w pojęciu „oddziaływanie obiektu” mieści się również naruszenie zasad ochrony środowiska przez emisję zanieczyszczeń i przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu oraz spalin na tereny sąsiednich nieruchomości. Zachowanie norm odległościowych nie jest jedynym wyznacznikiem granic oddziaływania obiektu budowlanego, którego funkcjonowanie jest ściśle powiązane z ingerencją w środowisko naturalne (por. wyrok WSA w Białymstoku z 27 kwietnia 2010 roku, sygn. akt: II SA/Bk 59/10).
Interes faktyczny nie przesądza o statusie strony
Zasadą jest, że to na właścicielu działki (użytkowniku wieczystym oraz zarządcy nieruchomości) spoczywa obowiązek wykazania, iż posiada on interes prawny. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna – akt prawny lub jednostkowa i konkretna decyzja mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Nie musi to być wyłącznie prawo administracyjne, równie dobrze takie uprawnienie może dawać prawo cywilne. Dobrym przykładem są opisane w Kodeksie cywilnym immisje (tj. działanie inwestora na własnym gruncie, którego skutki odczuwalne są na gruncie sąsiadującym).
Należy przy tym podkreślić, że sam fakt posiadania nieruchomości w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, niepowiązany z przysługiwaniem tytułu prawnego do nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego, nie może prowadzić do uznania posiadacza za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Aby można było zostać uznanym za stronę, należy mieć tytuł właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości, a następnie móc powiązać go z daną normą prawną, która pozwala na uczestniczenie w postępowaniu w celu ochrony swojego interesu (tzw. interes prawny).
Przykład 1.
Pan Jan dzierżawi nieruchomość gruntową, na której sadzi zboże. Dowiedział się, że do starostwa wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, zgodnie z którym inwestor planuje budowę spalarni śmieci. Pan Jan z uwagi na swój interes (jest rolnikiem, który żyje z uprawy zbóż) chce „zablokować” tę inwestycję. Czy istnieje możliwość, że otrzyma on status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę?
Nie, pan Jan, mimo że posiada interes faktyczny, w tym by nie dopuścić do planowanej inwestycji, to nie posiada odpowiedniego tytułu prawnego do nieruchomości. Jest on dzierżawcą działki, nie zaś jej właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości
Kto wyznacza obszar oddziaływania inwestycji?
Jak widać po poprzednich akapitach, nie tak łatwo z góry stwierdzić, kto może, a kto nie może brać udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Tym bardziej że krąg podmiotów posiadających status strony każdorazowo jest ustalany indywidualnie dla danej inwestycji. Jak to wygląda?
Wszystko rozpoczyna wniosek o pozwolenie na budowę. To w nim inwestor wskazuje potencjalny obszar oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie. W projekcie zagospodarowania działki lub terenu zamieszcza się informację o obszarze oddziaływania obiektu, która musi zawierać:
- wskazanie przepisów prawa, na podstawie których dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu;
- zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany.
Ostateczna decyzja należy jednak do organu administracji architektoniczno-budowlanej. To on sprawuje kontrolę nad procesem budowlanym. Weryfikując wniosek o pozwolenie na budowę, powinien zatem ustalić ostateczny krąg osób, które otrzymają status stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Zatem organ oddziaływania inwestycji ustalony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej może być znacznie inny niż ten wskazany przez inwestora we wniosku.
Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 26 stycznia 2010 roku (sygn. akt: II SA/Bd 1070/09), w którym sąd wskazał, że w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w otoczeniu tego obiektu działki, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, w związku z czym stwierdzenie tej możliwości jest już równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego i podstawą uznania za stronę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Status strony jest bardzo istotny w procesie wydawania pozwolenia na budowę
Nie będzie nadużyciem stwierdzenie, że strony postępowania inne niż inwestor są stronami do niego przeciwnymi. W praktyce bowiem często między sąsiadami pojawiają się spory dotyczące tego, kto powinien zostać uznany za stronę. Inwestorzy próbują ograniczać krąg stron, aby uniknąć opóźnień w budowie. Właścicielom działek sąsiednich z kolei zależy na prawie do brania udziału w procesie wydawania pozwolenia na budowę, gdyż wtedy mogą mieć realny wpływ na jej przebieg i zawczasu reagować na wszelkie nieprawidłowości.
Podmiot, który otrzyma status strony, ma spore uprawnienia, gdyż może on w trakcie postępowania:
- zapoznawać się z aktami sprawy;
- zgłaszać uwagi i wnioski;
- odwoływać się od decyzji administracyjnych.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do zawiadomienia stron (tylko tych podmiotów, które sam uzna za strony) o wszczęciu postępowania. Odbywa się to zazwyczaj w formie obwieszczenia lub indywidualnego zawiadomienia.
Wydanie pozwolenia na budowę a możliwość wznowienia postępowania
Wydanie pozwolenia na budowę kończy proces, w którym mogą uczestniczyć strony. Nie oznacza to jednak, że nie mogą one jeszcze próbować zmienić swojej sytuacji. Strony niezadowolone z decyzji w omawianym przedmiocie mogą wnieść odwołanie do organu wyższej instancji. Jeśli decyzja zostanie utrzymana, pozostaje jeszcze skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Złożenie odwołania może naprawdę sporo zdziałać, uznanie przez organ II instancji lub sąd, że doszło do nieprawidłowości przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu lub stron postępowania, może mieć bowiem też ten skutek, że cała procedura będzie musiała odbyć się na nowo.
