Planując prace budowlane, inwestorzy mogą napotkać na liczne ograniczenia prawne, a jednym z najistotniejszych jest wpis do rejestru zabytków. Taka adnotacja w dokumentach nieruchomości oznacza, że właściciel nie ma pełnej swobody w zakresie remontu, rozbudowy czy rozbiórki obiektu. Każde działanie wymaga konsultacji z konserwatorem. Co jednak w sytuacji, gdy postępowanie o wpis dopiero się toczy? Czy prace budowlane są wówczas wstrzymane? Wyjaśniamy, jak przepisy i orzecznictwo sądowe regulują te kwestie.
Rejestr zabytków – słów kilka
To, czym dokładnie jest rejestr zabytków, nie jest aż tak istotne w kontekście niniejszego artykułu. Jednak mimo wszystko wypada o nim wspomnieć kilka słów. Jest to oficjalny wykaz obiektów, które ze względu na swoje walory historyczne, artystyczne lub naukowe objęte zostały szczególną ochroną prawną.
Wpis do rejestru oznacza, że dany obiekt budowlany podlega ochronie państwa i nie można go dowolnie zmieniać ani niszczyć. Rejestr prowadzony jest przez wojewódzkich konserwatorów zabytków. Ma on charakter jawny i dostępny jest dla każdego zainteresowanego. Z jego treścią można się zapoznać na portalu Narodowego Instytutu Dziedzictwa pod adresem: https://nid.pl/rejestr-zabytkow/. Dodatkowo wpis o umieszczeniu nieruchomości w tej ewidencji jest ujawniany w księdze wieczystej.
#zobacztez
Po co jest wpis do rejestru?
Nie zdziwię nikogo, stwierdzając, że wpis do rejestru zabytków ma na celu ochronę obiektów budowlanych mających szczególne znaczenie historyczne i artystyczne dla całego społeczeństwa. Wpis ten, dzięki temu, że zostaje również umieszczony w KW, ma za zadanie informować o możliwych ograniczeniach w przedmiocie prac budowlanych, zarówno inwestora, jak i (a może przede wszystkim) organy, które wydają pozwolenia budowlane.
Wpis do rejestru powoduje, że nieruchomość podlega szczególnej ochronie prawnej. Dla właściciela oznacza to obowiązek:
- zachowania zabytku w jak najlepszym stanie,
- dbania o jego konserwację i remonty zgodnie z zaleceniami konserwatorskimi,
- niedokonywania zmian bez uprzedniego zezwolenia konserwatora.
Najważniejszym skutkiem wpisu nieruchomości do rejestru jest konieczność każdorazowego uzyskiwania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków przed rozpoczęciem jakichkolwiek prac budowlanych, remontowych lub rozbiórkowych, które mogą ingerować w substancję zabytku lub jego otoczenie.
Jak wpis do rejestru zabytków ogranicza prace budowlane?
Do rozpoczęcia prac budowlanych przy nieruchomości mającej wpis do rejestru zabytków niezbędne jest pozwolenie na prowadzenie robót wydane przez właściwego ze względu na położenie nieruchomości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Dopiero po uzyskaniu takiego pozwolenia możliwe staje się legalne przystąpienie do prac.
Z wnioskiem o wydanie pozwolenia może wystąpić każdy podmiot (zarówno osoba fizyczna, jak i prawna), który ma odpowiedni tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Najczęściej będzie to prawo własności, ale może to być również trwały zarząd lub użytkowanie wieczyste.
Pozwolenie konserwatora zabytków dotyczy w szczególności takich prac jak:
- remont;
- adaptacja;
- prace konserwatorskie i restauratorskie;
- przebudowa;
- rozbudowa;
- zmiana sposobu użytkowania;
- w niektórych przypadkach również prace porządkowe, jeśli mogą one wpłynąć na wygląd lub konstrukcję zabytku.
Zakres pozwolenia może dotyczyć nie tylko samego zabytku, ale również jego otoczenia. Dzieje się tak, jeśli konserwator uzna, że z uwagi na wartość historyczną samego zabytku ochrona powinna zostać rozciągnięta również na obszar dookoła nieruchomości znajdującej się w rejestrze. Wówczas także roboty budowlane (np. budowa domu) w pobliżu zabytku będzie wymagała uzgodnienia z konserwatorem. Jest to tzw. strefa ochrony konserwatorskiej i najczęściej jest ona stosowana w zabytkowych częściach miast i wsi, gdzie ważne jest zachowanie historycznej panoramy oraz kontekstu urbanistycznego.
Zanim budowa, to pozwolenie konserwatora zabytków
Przed rozpoczęciem prac budowlanych przy zabytku inwestor ma obowiązek zwrócenia się do wojewódzkiego konserwatora zabytków o pozwolenie na prowadzenie robót na chronionej nieruchomości.
Co istotne, procedura ta jest niezależna od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę wydawanego przez organ architektoniczno-budowlany (starostę). W praktyce oznacza to konieczność uzyskania 2 niezależnych decyzji – pierwszą od wojewódzkiego konserwatora zabytków, następną od organu budowlanego.
Wniosek do konserwatora zabytków powinien zawierać m.in.:
- dane inwestora;
- wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca jego położenia;
- wskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości;
- program robót budowlanych zawierający informacje niezbędne do oceny wpływu robót na zabytek;
- projekt architektoniczno-budowlany;
- program robót budowlanych, tj. opis planowanych zmian;
- dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości (np. akt własności);
- ekspertyzy techniczne – jeśli są wymagane.
Konserwator ocenia, czy planowane roboty nie zagrażają substancji zabytku, jego charakterowi oraz walorom historycznym, kulturowym i artystycznym. W razie potrzeby może nałożyć na inwestora – przed wydaniem decyzji – dodatkowe warunki, np. konieczność wykonania odkrywek archeologicznych.
Co, gdy wpis do rejestru zabytków jest jeszcze procedowany?
Procesy administracyjne często trwają miesiącami, w tym czasie świat się jednak nie zatrzymuje, życie płynie dalej. Dlatego też częste są sytuacje, kiedy w czasie postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków inwestor próbuje uzyskać pozwolenie na budowę. Tę sytuację przewidział prawodawca i wprowadził tzw. tymczasową ochroną nieruchomości. Jak czytamy w art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku.
Powyższe nie oznacza jednak, że inwestor nie może starać się o pozwolenie na budowę. Czynności czysto formalne nie są zabronione. Choć było to kwestią, która budziła kontrowersje wśród organów administracyjnych, to wątpliwości rozwiał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim niedawnym wyroku. Stwierdził on bowiem, że tymczasowa ochrona zabytku w czasie trwania postępowania o wpis do rejestru polega wyłącznie na zakazie podejmowania działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, w tym także wykonywania robót budowlanych, nie stoi jednak na przeszkodzie wszczęciu i prowadzeniu postępowań takich jak m.in. postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 18 marca 2025 roku, sygn. akt: II OSK 424/24).
Sąd podkreślił przy tym, że art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadza istotne ograniczenie prawa własności, w szczególności zaś ograniczenie wolnościowego prawa zabudowy terenu, w rezultacie jego treść nie powinna być interpretowana rozszerzająco. A wszelkie wątpliwości interpretacyjne należy tłumaczyć na korzyść inwestora, który może doznać szkody z powodu przedłużającego się postępowania o wpis, zwłaszcza jeżeli ma prawa nabyte z ostatecznego pozwolenia na budowę lub spełnia przesłanki do jego uzyskania. NSA zaznaczył, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zawieszenie postępowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, które nie znajduje oparcia w prawie, z całą pewnością nie wpisuje się w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 kpa. W praktyce może dojść do sytuacji, że postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków zostanie wszczęte bezzasadnie, będzie prowadzone przewlekle lub z przyczyn niezależnych od właściciela będzie trwać wiele lat. Co więcej, może ono wcale nie zakończyć się wpisem do rejestru, ale np. umorzeniem postępowania w sprawie albo odmową dokonania wpisu. Przyjęcie stanowiska wyrażanego przez organy mogłoby być odczytane przez inwestora jako próba nieuzasadnionego blokowania przez organy państwa realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Kary za samowolne prace
Prawo traktuje bardzo poważnie sprawę naszego dziedzictwa historyczno-kulturowego. Stąd też wszelkie próby prowadzenia prac budowlanych na chronionej nieruchomości mogą się bardzo źle skończyć dla inwestora. I nie ma tutaj znaczenia, że to on jest właścicielem zabytku. W tym wypadku jego prawo doznaje wyraźnych ograniczeń.
Prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia konserwatora może stanowić wykroczenie lub przestępstwo. Karą podstawową jest grzywna. Prowadzenie prac w obrębie zabytku bez wymaganego pozwolenia lub niezgodnie z jego warunkami wiąże się z karą pieniężną w wysokości od 500 zł do 500 tys. zł.
Ponadto jeżeli w trakcie prac budowlanych dojdzie do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku, sprawca (w tym wypadku zazwyczaj inwestor) będzie podlegał karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Przy czym, jeżeli sprawca czynu działa nieumyślnie, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. W przypadku inwestora raczej nie można zarzucać mu działania umyślnego przy niszczeniu własnej nieruchomości, dlatego też bardziej prawdopodobne jest orzekanie w ramach 2, a nie 8 lat pozbawienia wolności.
