Prawo własności jest „święte”. Polacy potrafią walczyć latami nawet o 5 centymetrów miedzy. Zapewne zdziwiliby się, gdyby ktoś im powiedział, że prawo to może być ograniczone i to wcale nie w wyjątkowych sytuacjach. Gmina posiada tzw. władztwo planistyczne, na podstawie którego w planie miejscowym może kreować ograniczenia dla nieruchomości oraz wyznaczać nowe kierunki zabudowy. Może również przeprowadzić scalenie gruntów lub ich podział. Celem scalenia jest poprawa struktury przestrzennej nieruchomości, zwiększenie efektywności zagospodarowania terenu, a także ułatwienie realizacji inwestycji lub prowadzenia działalności rolniczej. W takiej sytuacji wśród właścicieli działek może pojawić się pytanie - czy scalenie gruntów może prowadzić do powstania nowego prawa własności?
Na czym polega scalenie gruntów?
Na wstępie od razu wyjaśnijmy, że w niniejszym artykule przyjrzymy się dokładniej mechanizmowi scalania gruntów wytworzonemu przez ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz powiązanym z nią regulacjom, między innymi wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie będziemy natomiast dotykali materii opisywanej przez ustawę o scaleniu i wymianie gruntów, której celem jest unormowanie instytucji scalenia gruntów w rolnictwie i leśnictwie.
Scalenie gruntów to proces polegający na uporządkowaniu przestrzennym gruntów położonych na danym obszarze poprzez dokonanie zmian w ich układzie oraz granicach. Ma za zadanie poprawę struktury obszarowej nieruchomości poprzez wydzielenie nowych działek ewidencyjnych, o innym ukształtowaniu niż pierwotne. Polega głównie na zmniejszeniu liczby małych i rozproszonych działek oraz połączeniu ich w większe obszary, w celu poprawy warunków gospodarowania i planowania inwestycji.
Kiedy może dojść do scalenia gruntów?
Dokonanie scalenia jest zadaniem gminy i choć posiada ona ogólne władztwo planistyczne, to nie może korzystać z niego zawsze, kiedy uzna, że jest to stosowne. Muszą bowiem zostać spełnione pewne warunki. Przesłanki te zostały określone w art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Gmina może dokonać scalenia gruntów w dwóch sytuacjach:
- gdy nieruchomości mające być scalonymi położone są w granicach obszarów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów;
- gdy wystąpią o to właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów wnioskowanych do objęcia scaleniem.
Scalenie wskazane w planie miejscowym
Organem podejmującym decyzję w tej kwestii jest rada gminy. W pierwszej kolejności podejmuje ona uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a następnie uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości.
Aby jednak podjęcie wspomnianych uchwał było możliwe, musi to zostać wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem, jeśli dany obszar wymaga przeprowadzenia procedury scalenia, musi to wcześniej zostać ustalone i określone w planie. Nie chodzi tu jednak o dokładne wskazanie, że konkretne nieruchomości wymagają scalenia. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że gmina w planie miejscowym zawsze musi ustalić szczegółowe zasady i warunki scalania oraz podziału nieruchomości (zasady generalne). Z kolei określenia granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów dokonuje się tylko wtedy, gdy istnieje potrzeba dostosowania struktury gruntów do określonego w planie przeznaczenia takich nieruchomości na cele inwestycyjne.
Wniosek właścicieli
Przesłanka wniosku właścicieli gruntów jest w pełni zrozumiała. Właściciele nieruchomości, np. z uwagi na chęć ich sprzedaży, składają do właściwego organu gminy żądanie połączenia rozdrobnionych gruntów. Jeżeli posiadają oni więcej niż 50% powierzchni nieruchomości, które mają zostać poddane scaleniu, gmina jest zobowiązana do podjęcia właściwej uchwały.
Scalenie gruntów nie tworzy prawa własności
Odpowiedź na pytanie – czy scalenie gruntów tworzy prawo własności? – jest prosta: nie, scalenie samo w sobie nie powoduje powstania nowego prawa własności. Proces scaleniowy prowadzi co najwyżej do zmiany dotychczasowych granic nieruchomości oraz ich powierzchni. Właścicielami nieruchomości po scaleniu pozostają jednak te same podmioty, co przed scaleniem.
Warto też zaznaczyć, że scalenie nie jest równoznaczne z nacjonalizacją, przejęciem czy nabyciem gruntów przez gminę. Jest to forma administracyjnego uporządkowania przestrzeni, z zachowaniem zasady poszanowania prawa własności, dająca przy tym możliwość wywłaszczenia niektórych nieruchomości.
Powyższe potwierdził ostatni Sąd Najwyższy swoim wyrokiem z 7 lutego 2025 roku (sygn. akt: II CSKP 2031/22), stwierdzając, że decyzja scaleniowa nie ma charakteru konstytutywnego – nie tworzy prawa własności dla uczestnika postępowania, który nie był właścicielem gruntów przed scaleniem. Skutki scalenia polegają wyłącznie na przekształceniu przedmiotu prawa własności, nie zaś na jego nabyciu przez osobę trzecią. Skoro państwo nie wykazało, że nabyło działki jako ekwiwalent za inne grunty, nie można uznać, że doszło do skutecznego nabycia. Obecność działek w rejestrze scaleniowym nie może zastąpić tytułu prawnego.
Szczególne przypadki
Mimo że co do zasady scalenie gruntów nie prowadzi do powstania nowego prawa własności, istnieją wyjątki, zgodnie z którymi proces ten może prowadzić do zmiany właścicieli określonych działek. Chodzi tu głównie o wydzielenie części gruntu na cele publiczne, tj. pod drogi.
Przejęcie praw do gruntów dotyczy jedynie tych działek, które zostały wydzielane zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym pod drogi publiczne. Ustawa nie daje prawa do przejmowania w ramach scalenia innych części nieruchomości niż działki wydzielone pod drogi publiczne i pod poszerzenie takich.
Co istotne, odebranie praw do nieruchomości dotyczy wszystkich nieruchomości objętych scaleniem. Chodzi o to, że wszystkie grunty ulegają proporcjonalnemu zmniejszeniu powierzchni o taką część, jaka wynika z porównania łącznej powierzchni wszystkich działek wydzielonych pod nowe drogi lub pod poszerzenie istniejących dróg z całkowitą powierzchnią obszaru scalenia i podziału nieruchomości.
Gmina nie odbierze działek za darmo
Wydzielenie gruntów pod drogi ma charakter wywłaszczeniowy, a to oznacza, że właściciele nieruchomości mają prawo do odszkodowania. Każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odszkodowanie. Jego wysokość jest ustalana w drodze rokowań przeprowadzonych pomiędzy organem a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Wysokość ta nie może jednak przekraczać ceny rynkowej wydzielonego gruntu.
Scalenie gruntów – jak wygląda procedura?
Procedura scalenia i podziału nieruchomości nie należy do najprostszych w swej konstrukcji. W uproszczeniu wygląda to następująco:
- wszczęcie postępowania – postępowanie może zostać zainicjowane przez radę gminy lub przez właścicieli posiadających ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem;
- ustalenie granic – rada gminy podejmuje uchwałę określającą granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem;
- powiadomienie uczestników – wójt, burmistrz lub prezydent miasta powiadamia uczestników o wszczęciu postępowania, o ile możliwe jest ustalenie ich adresów;
- ustanowienie rady uczestników – uczestnicy postępowania, tj. właściciele, użytkownicy wieczyści oraz samoistni posiadacze nieruchomości objętych scaleniem, mogą wybrać radę uczestników, która ma charakter opiniodawczy;
- sporządzenie projektu scalenia i podziału – opracowywany jest geodezyjny projekt scalenia i podziału nieruchomości, który podlega wyłożeniu do wglądu uczestników postępowania na okres 21 dni; w tym czasie rada uczestników ma prawo dokonać zaopiniowania projektu, a uczestnicy mogą składać zastrzeżenia i uwagi;
- podjęcie uchwały w przedmiocie scalenia gruntów – uchwała rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości powinna zawierać m.in. granice gruntów, projekt podziału, rejestr nieruchomości, rozstrzygnięcia w sprawach dodatkowych (np. opłaty adiacenckie), oraz ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej;
- czas na odwołanie – po podjęciu uchwały przez radę gminy uczestnicy postępowania mają czas na składanie skarg do sądu administracyjnego;
- ujawnienie w księgach wieczystych – jeżeli uchwała stała się prawomocna, wójt, burmistrz lub prezydent miasta składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości.
Scalenie gruntów ma poprawiać strukturę przestrzenną terenów
Scalenie gruntów to proces służący poprawie struktury przestrzennej terenów poprzez zmianę granic działek i ich połączenie. Celem jest efektywniejsze zagospodarowanie przestrzeni, ułatwienie inwestycji czy działalności rolniczej. Proces ten może zostać wszczęty z inicjatywy gminy (jeśli przewiduje to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) lub na wniosek właścicieli posiadających ponad 50% powierzchni danego obszaru.
Scalenie gruntów nie tworzy przy tym nowego prawa własności – właścicielami działek w dalszym ciągu pozostają te same osoby. Scalenie nie ma charakteru konstytutywnego, nie jest formą nacjonalizacji i nie zastępuje tytułu prawnego do nieruchomości.
Polecamy:
