Decyzja organu administracji publicznej, nawet utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, nie jest ostateczna. Organ ten stanowi niejako stronę postępowania administracyjnego, w której działa jako sędzia we własnej sprawie. Nie dziwi zatem, że organy, działając w swoim interesie, niejednokrotnie orzekają stronniczo. Obywatel niezadowolony z rozstrzygnięcia urzędu ma prawo udać się do właściwego sądu i tam walczyć o sprawiedliwość. Ustawodawca, zdając sobie z tego sprawę, zdecydował się na wprowadzenie do porządku prawnego instytucji, jaką jest wstrzymanie decyzji organu administracyjnego na czas trwania postępowania sądowego. Dzięki niej sąd z urzędu lub na wniosek strony może „zawiesić” obowiązek podporządkowania się przez stronę woli organu, jeżeli ta mogłaby wyrządzić jej znaczną szkodę.
Kiedy decyzja organu administracyjnego jest ostateczna?
Decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest ostateczna. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie inicjuje postępowania w III instancji (gdyż taka w polskim prawie nie istnieje), a stanowi oddzielny proces prawny. Warto pamiętać, że postępowanie administracyjne jest innym, oddzielnym postępowaniem niż to sądowoadministracyjne. Dlatego też decyzja mająca charakter ostateczny, mimo możliwości jej zaskarżenia do sądu musi być respektowana i niezwłocznie wykonana przez osobę, której dotyczy. Zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wstrzymanie decyzji organu administracyjnego stanowi zatem wyjątek, który nie może być nadużywany. Stosować powyższą instytucję można jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Kiedy wstrzymanie wykonania decyzji jest możliwe? O tym w niniejszym artykule.
Cel instytucji wstrzymania decyzji administracyjnej
Omawiana instytucja znajduje się w przepisach art. 61 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako PPSA). Zgodne z § 1 zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Oznacza to, że zaskarżenie decyzji organu administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd nie wstrzymuje obowiązku strony do podporządkowania się woli urzędniczej. Uznanie skargi strony za zasadne uchyla orzeczenie administracyjne i niejako cofa skutki jego wykonania. Np., jeżeli urząd skarbowy wyda decyzję w przedmiocie zapłaty wyższego podatku niż ten zapłacony, podatnik musi owe wyrównanie uiścić. Dopiero po ewentualnym prawomocnym orzeczeniu sądu uchylającym decyzję urzędu, podatnik odzyska swoje pieniądze. Taki stan rzeczy w niektórych sytuacjach może rodzić dla strony dalece negatywne i nieodwracalne konsekwencje, ponieważ zbyt wygórowane, bezzasadne roszczenia urzędu mogłyby pociągnąć za sobą niewypłacalność podatnika i np. konieczność zamknięcia swoich biznesów. Na takie okoliczności przewidziana została instytucja wstrzymania decyzji administracyjnej.
Dalsze paragrafy przepisu art. 61 PPSA, tj. § 2 – 6 wprowadzają wyjątki od powyżej wskazanej zasady. W określonych owymi przepisami okolicznościach zarówno organ wydający zaskarżony akt lub podejmujący zaskarżoną czynność, jak i sąd administracyjny rozpoznający sprawę, są władni wstrzymać decyzję z urzędu lub na wniosek skarżącego.
Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 października 2007 roku (sygn. akt: II FSK 1490/07), wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami, które może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności. Jednocześnie wniosek o wstrzymanie nie może dążyć do tamowania biegu postępowań w innych sprawach i opóźnianiu wydania rozstrzygnięć merytorycznych w tych sprawach. Wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób uzasadniony wskazywać taki związek między brakiem wstrzymania a wystąpieniem zagrożeń znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe zatem powoduje, że wstrzymywane mogą być jedynie te akty, które mają przymiot wykonalności, tzn. stwierdzają lub tworzą po stronie adresatów decyzji obowiązki prawne bądź uprawnienia.
Należy przy tym pamiętać, że w żadnym wypadku w postępowaniu w przedmiocie wstrzymania decyzji nie będzie oceniana legalność zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że nawet jeżeli organ lub sąd pochylą się nad wnioskiem i zdecydują zawiesić wykonanie decyzji, nie będzie to oznaczało, że jest ona nieprawidłowa formalnie lub merytorycznie.
Przez kogo następuje wstrzymanie decyzji organu administracyjnego?
Jak zostało wyżej wskazane, wstrzymanie może zostać dokonane zarówno przez organ, jak i sąd. Wstrzymanie decyzji odbywa się na wniosek skarżącego, stąd też ważne jest, aby rozumieć różnicę między trybem administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Żądanie zawieszenia wykonania decyzji na czas postępowania może mieć swoją podstawę w art. 61 § 2 PPSA – wtedy adresatem będzie organ – lub w art. 61 § 3 PPSA – wówczas wniosek rozpatrywany będzie przez sąd. W zależności zatem od podstawy wniosku, inna instytucja zostanie związana omawianym żądaniem.
Wniosek kierowany na podstawie § 2 art. 61 PPSA do organu powinien przez niego zostać rozpatrzony jeszcze przed przekazaniem akt sprawy do sądu. Po tej czynności żądanie strony nie będzie mogło zostać rozpatrzone. W tym wypadku wniosek nie wymaga szczegółowego uzasadnienia ani przedkładania żadnych dodatkowych dowodów. Przepis wprowadza tutaj ograniczenie możliwości wstrzymania decyzji administracyjnej. Nie będzie to możliwe w wypadku nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności lub istnienia przepisu szczególnego, który wyłącza możliwość wstrzymania jego wykonania. Ograniczeń takich nie ma w przypadku zaskarżenia aktów innych niż decyzje lub postanowienia organu. Wyjątek stanowią tu jedynie akty prawa miejscowego.
Skarżący może również zdecydować się na złożenie wniosku bezpośrednio do sądu, pomijając sam organ. W tym wypadku żądanie musi zostać stosownie uzasadnione, powołując się na przesłanki wstrzymania decyzji (o których poniżej). Należy jednak pamiętać, że wniosek taki zostanie rozpatrzony dopiero po przekazaniu akt zaskarżonej sprawy przez właściwy organ do sądu. W tym czasie organ cały czas będzie uprawniony do egzekwowania obowiązków nałożonych na stronę. Sąd przychylający się do wniosku może decyzję wstrzymać w całości lub jedynie w określonej części. Jedynym ograniczeniem dla sądu są akty prawa miejscowego lub przepisy szczególne, które wyraźnie wyłączają taką możliwość. Dodatkowo sąd – w odróżnieniu od organu – jest władny wstrzymać wykonanie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także innych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Mimo że nie wynika to bezpośrednio z przepisów, to orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, zgodnie z którym skierowanie wniosku wyłącznie do organu nie zamyka sądowi możliwości jego pochylenia się nad nim. Jeżeli organ uzna żądanie strony za niezasadne, wniosek może zostać rozpoznany przez sąd. Rozpoznanie w takim wypadku będzie jednak możliwe, o ile sąd wezwie stronę do potwierdzenia, że popiera ona ten wniosek przed sądem, a jeśli tak – do uzupełnienia wniosku o wskazanie prawidłowej podstawy prawnej, tj. art. 61 § 3 PPSA.
Podstawy wstrzymania decyzji
Przesłanki wstrzymania decyzji przez organ oraz sąd zostały rozróżnione przez ustawodawcę. Zostało to jednak dokonane bardzo nieudolnie, gdyż § 2 art. 61 PPSA wskazuje jedynie na sytuację, kiedy organ może dokonać zawieszenia wykonania decyzji, nie wskazuje jednak na żadne tzw. przesłanki pozytywne, którymi powinien się on kierować. Z kolei § 3 wskazuje wyłącznie na przesłanki wstrzymania, nie dotykając kwestii wyżej wskazanych sytuacji.
Zgodnie z art. 61 § 2 PPSA w razie wniesienia skargi:
- na decyzję lub postanowienie – organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności, albo gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania;
- na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa – właściwy organ może wstrzymać wykonanie aktu lub czynności w całości bądź w części;
- na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz na akty terenowych organów administracji rządowej – właściwy organ może wstrzymać wykonanie uchwały lub aktu w całości bądź w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie.
Z kolei zgodnie z § 3 przesłankami, które trzeba wskazać, aby sąd mógł uznać wniosek o wstrzymanie decyzji, jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym, co należy rozumieć przez te pojęcia. Ocena wystąpienia tych przesłanek za każdym razem należy więc do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 maja 2011 roku (sygn. akt: I OZ 358/11) wskazał, że „wyrządzenia znacznej szkody trzeba interpretować jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu”. Z kolei trudne do odwrócenia skutki, są to skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków, lub nie wrócić nigdy.
Podkreślenia wymaga, że tak jak przy wniosku skierowanym do organu, żądanie nie wymaga uzasadnienia, tak w trybie sądowym skarżący jest zobowiązany do szczegółowego uargumentowania wniosku. Strona musi skonkretyzować grożący jej rodzaj szkody, który może powstać na skutek wykonania decyzji lub dokładnie określić, jakie negatywne skutki może nieść dla niej rozstrzygnięcie, których nie będzie w stanie odwrócić. Brak uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę przez sąd.
Pomimo że powyższe przesłanki ustawodawca umieścił w przepisie odnoszącym się do postępowania przed sądem, tak należy uznać, że będą one miały znaczenie również w przypadku rozpoznawania wniosku przez organ administracyjny.
Wstrzymanie decyzji organu administracyjnego – podsumowanie
Decyzje ostateczne wydane przez organ administracyjny są natychmiastowo egzekwowalne. Nawet postępowanie skargowe prowadzone przed sądem administracyjnym nie wstrzymuje ich wykonalności. Od powyższego zostały przewidziane jednak 2 wyjątki. Pierwszy z nich dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie organu stanowi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody, drugi natomiast, gdy wykonanie określonej decyzji oznacza niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Decydując się na wniesienie przedmiotowego wniosku, należy pamiętać, że wstrzymania decyzji może dokonać sam organ lub sąd. W zależności od wskazania podstawy prawnej 1 z tych instytucji rozpatrzy wniosek. Żądanie wstrzymania decyzji w trybie administracyjnym nie wymaga uzasadnienia, w trybie sądowym jest ono już nieodzowne. Przy tym skierowanie wniosku do organu nie wyłącza możliwości rozpoznania go przez sąd. W takim wypadku sąd wzywa stronę do wypowiedzenia się w przedmiocie dalszego popierania żądania, a w razie pozytywnej odpowiedzi, do uzupełnienia wniosku o wskazanie prawidłowej podstawy prawnej.
