Opłata za użytkowanie wieczyste a zmiana korzystania z gruntu

Prawo użytkowania wieczystego od lat systematycznie przekształcane jest w prawo własności prywatnej, jednak w przypadku niesprywatyzowanych działek nadal obowiązuje opłata za użytkowanie wieczyste. Wysokość tej rocznej daniny jest ściśle uzależniona od stawki procentowej wynikającej ze sposobu korzystania z gruntu. Zrozumienie, kiedy dochodzi do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, jest kluczowe dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty oraz uniknięcia sporów finansowych ze Skarbem Państwa.

Czym charakteryzuje się opłata za użytkowanie wieczyste

Już sam charakter użytkowania wieczystego może wydawać się niezrozumiały. Jest to coś pomiędzy własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi. Użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości niemal jak właściciel (ale nie ma tytułu własnościowego), jednak zobowiązany jest do uiszczania opłaty rocznej na rzecz właściciela – Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Co więcej, umowę w przedmiocie użytkowania wieczystego ustala się na minimum 40 lat, przy czym najczęściej jest to 99 lat. Jak widać, tytuł użytkownika wieczystego pozwala czuć się niemal jak właściciel.

Złożona jest także kwestia obliczania wysokości opłat za użytkowanie wieczyste. Ustala się je jako iloczyn wartości nieruchomości oraz odpowiedniej stawki procentowej określonej w art. 72 ust. 3 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Aby wyliczyć opłatę, musimy znać dwie wartości:

• cenę nieruchomości;
• stawkę procentową opłaty.

Cena nieruchomości jest ustalana na podstawie opinii biegłego, a dokładniej – operatu majątkowego. Nie jest to jednak koniec – ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości stanowi dopiero podstawę do określenia w dalszej kolejności ceny nieruchomości zgodnie z zasadami wskazanymi w ustawie. Może do tego dojść w drodze przetargowej lub bezprzetargowej, przy czym w każdym z tych trybów ustawodawca przewidział odmienne reguły odnoszące się do wykorzystania określonej wartości nieruchomości przy ustalaniu ceny transakcyjnej.

Zasada ekwiwalentności świadczeń zakłada, że cena sprzedaży powinna odpowiadać rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości, ustalonej zgodnie z zasadą swobody umów. Ustawa przewiduje jednak szereg odstępstw od tej reguły, ustanawiając w określonych sytuacjach ograniczenia dotyczące katalogu podmiotów mogących nabyć nieruchomość albo możliwość zastosowania bonifikat od ustalonej ceny, mających charakter obowiązkowy lub uznaniowy. (por. Jaworski/Wolanin 2025, wyd. 9/Arkadiusz Prusaczyk, Art. 67 GospNierU).

Z kolei wysokość stawki procentowej opłaty rocznej zależy od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Tutaj jest nieco prościej, umowa powinna bowiem dokładnie wskazywać jeden z celów znajdujących się w katalogu opisanym w art. 72 ust. 3 ustawy. Katalog ten ma charakter zamknięty.

W praktyce bardzo często dochodzi do utożsamiania aktualizacji opłaty rocznej wyłącznie ze zmianą wartości nieruchomości. Tymczasem przepisy przewidują również możliwość zmiany samej stawki procentowej, jeżeli nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości. To rozróżnienie ma bardzo istotne znaczenie. Aktualizacja wynikająca ze wzrostu wartości nieruchomości oraz zmiana stawki procentowej są bowiem odrębnymi instytucjami, które podlegają innym przesłankom i wymagają zachowania odpowiedniego (innego) trybu procesowego.

Wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego

Zostańmy jeszcze na chwilę przy wysokości stawek procentowych. Zależą one od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Jeżeli jednak strony nie zadbały (w zasadzie Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) o określenie w treści umowy celu użytkowania, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości (tj. rzeczywistego korzystania z gruntu).

Wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego wynosi za nieruchomości gruntowe:

1. oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej – 0,3% ceny;
2. pod budowę obiektów sakralnych wraz z budynkami towarzyszącymi, plebanii w parafiach diecezjalnych i zakonnych, archiwów i muzeów diecezjalnych, seminariów duchownych, domów zakonnych oraz siedzib naczelnych władz kościołów i związków wyznaniowych – 0,3% ceny;
3. na działalność charytatywną oraz na niezarobkową działalność: opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, wychowawczą, naukową lub badawczo-rozwojową – 0,3% ceny;
4. oddane na cele rolne – 1% ceny;
5. na których położone są garaże lub stanowiska postojowe niewykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej albo nieruchomości przeznaczone na te cele – 1% ceny;
6. oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz działalność sportową – 1% ceny;
7. na działalność turystyczną – 2% ceny;
8. pozostałe – 3% ceny.

Jak obliczana jest opłata za użytkowanie wieczyste

Cel korzystania z nieruchomości powinien zostać określony w umowie. Ta jednak jest zawierana na bardzo długo (do 99 lat), a w tym czasie może się sporo zmienić. Jeżeli zatem – jak wskazuje art. 73 ust. 2 ustawy – nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty.

Na początek weźmy pod lupę pojęcie „trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości”.

Przepisy nie zawierają definicji legalnej, dlatego też musimy się posiłkować orzecznictwem sądowym. Przez trwałą zmianę sposobu korzystania z gruntu należy rozumieć taką zmianę funkcji nieruchomości, która:

• ma charakter rzeczywisty;
• nie jest jedynie przejściowa;
• wpływa na gospodarcze przeznaczenie nieruchomości;
• znajduje odzwierciedlenie w faktycznym sposobie wykorzystywania gruntu.

Nie chodzi więc wyłącznie o zmianę deklarowanego przeznaczenia nieruchomości, ale o rzeczywistą transformację sposobu jej użytkowania. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 12 września 2018 roku (sygn. akt: II CSK 532/17), samo zaniechanie wykorzystywania nieruchomości w pierwotnym celu i podjęcie nowej działalności bez wykazania przez użytkownika wieczystego odpowiedniego stopnia jej intensyfikacji, nie może być kwalifikowane jako trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości. Nie są wystarczające deklaracje użytkownika wieczystego o podjęciu nowej jakościowo działalności, nawet jeśli zostały potwierdzone decyzjami administracyjnymi, jeżeli w ich następstwie nie doszło do odpowiednich nakładów inwestycyjnych. Zmiana sposobu korzystania z nieruchomości musi być bowiem rzeczywista, a nie hipotetycznie możliwa. Trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości może mieć miejsce w razie stwierdzenia, że realizacja inwestycji jest na tyle zaawansowana, że mało prawdopodobna jest zmiana zamierzenia inwestycyjnego.

W praktyce trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, najczęściej występuje w sytuacjach, takich jak:

• przekształcenie funkcji mieszkaniowej na usługową i odwrotnie;
• zmiana funkcji przemysłowej na komercyjną;
• przeznaczenie nieruchomości na cele turystyczne;
• zmiana sposobu korzystania po uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
• przebudowa obiektów powodująca zmianę ich funkcji gospodarczej.

Warto przy tym zaznaczyć, że sama zmiana planu miejscowego nie zawsze jest wystarczająca do uznania, że nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z gruntu. Konieczne jest ustalenie, czy zmiana ma charakter realny i została faktycznie wdrożona.

Moment zaistnienia trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości

W dalszym ciągu istotne wątpliwości dotykają kwestii ustalenia momentu, od którego można uznać, że doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości uzasadniającej zmianę stawki procentowej opłaty rocznej. Problem ten ma duże znaczenie praktyczne, zwłaszcza przy ocenie, od kiedy możliwe jest zastosowanie niższej stawki związanej np. ze zmianą celu użytkowania z turystycznego na mieszkaniowy.

W orzecznictwie podkreśla się, że o trwałej zmianie sposobu korzystania z nieruchomości można mówić dopiero wtedy, gdy możliwe staje się faktyczne korzystanie z niej zgodnie z nowym przeznaczeniem, co najczęściej następuje z chwilą uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Samo rozpoczęcie robót budowlanych nie jest wystarczające do przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu korzystania z gruntu. Podobnie nie wystarcza zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ akty te jedynie dopuszczają możliwość odmiennego wykorzystania nieruchomości w przyszłości, ale same w sobie nie powodują jeszcze trwałej zmiany sposobu jej użytkowania. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 maja 2010 roku, sygn. akt: I CSK 591/09).

Jednocześnie Sąd Najwyższy w wyroku z 18 października 2017 roku (sygn. akt: II CSK 798/16) doszedł do wniosku, iż nie jest możliwe wypracowanie jednego uniwersalnego, a zarazem sztywnego kryterium oceny zaistnienia przesłanki „trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości”. Jest ona pojęciem nieostrym, które powinno być interpretowane w sposób elastyczny z uwzględnieniem okoliczności faktycznych danej sprawy.

Oznacza to, że do stwierdzenia, iż doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, konieczne jest każdorazowo odwołanie się do okoliczności faktycznych i specyfiki danego przypadku. W tych bowiem sytuacjach, gdy użytkownik wieczysty uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku o funkcji mieszkaniowej, a następnie niezwłocznie przystąpił do realizacji prac, które przebiegały sprawnie, bez zakłóceń i przerw, wznosząc finalnie obiekt zgodny z uprzednio wydanym pozwoleniem na budowę, uprawnione jest przyjęcie, że do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości powodującej zmianę celu, na który została ona oddana, z niemieszkaniowego na mieszkaniowy, dochodzi już z chwilą rozpoczęcia prac budowlanych przez użytkownika.

Dlaczego trwała zmiana sposobu korzystania ma tak duże znaczenie?

Opłata za użytkowanie wieczyste jest w dużej części zależna od stawki procentowej. Ta z kolei powiązana jest ze sposobem korzystania z gruntu. Co więcej, umowy użytkowania wieczystego są zawierane na długie lata, a zatem nawet niewielka zmiana procentowa może oznaczać wieloletni wzrost lub obniżenie opłat liczonych w setkach tysięcy złotych.

Przykładowo grunt wykorzystywany pierwotnie pod działalność komercyjną o wartości 500 tys. zł wiąże się z opłatą na poziomie 15 tys. zł rocznie. Po przekształceniu na cele mieszkaniowe opłata ta będzie już wynosić „jedyne” 5 tys. zł.

Trzeba przy tym pamiętać, że zmiana stawki procentowej nie następuje automatycznie wraz ze zmianą sposobu korzystania z nieruchomości. Konieczne jest formalne przeprowadzenie odpowiedniej procedury. Do czasu skutecznej zmiany stawki obowiązuje zatem stawka dotychczasowa, nawet jeżeli nie odpowiada już rzeczywistemu sposobowi wykorzystywania nieruchomości.