Zanim zostanie rozpoczęta budowa, przebudowa, dobudowa czy większa modyfikacja obiektu budowlanego, należy zgłosić się do właściwego organu po pozwolenie na budowę, ewentualnie przy mniejszych pracach trzeba dokonać zgłoszenia. W innym wypadku inwestor naraża się na bardzo dolegliwe sankcje, głównie te finansowe. Opłata legalizacyjna nie należy do niskich – liczy się ją nie w setkach, a tysiącach zł. W razie jej niewniesienia lub gdy budynek jest w kiepskim stanie technicznym, orzeczona może zostać decyzja nakazująca rozebranie obiektu. Co jednak gdy „główna” część budynku już stała i została wybudowana zgodnie z przepisami prawa, a jedynie jakaś jej część została dobudowana bez pozwolenia? Czy np. w sytuacji, gdy dobudówka obejmuje również dach, organ może wydać nakaz rozbiórki części budynku? W tym artykule postaramy się odpowiedzieć na te pytania.
Nakaz rozbiórki części budynku– instrument w walce z nieprzestrzeganiem prawa
Nakaz rozbiórki należy do najbardziej dolegliwych środków, jakie jest w stanie wydać organ nadzoru budowlanego. Jego zastosowanie wiąże się z bezpośrednią ingerencją w sferę prawa własności oraz w sposób korzystania z nieruchomości. Szczególne kontrowersje praktyczne i doktrynalne budzi sytuacja, w której nakaz rozbiórki nie dotyczy całego obiektu budowlanego, a jedynie jego części – w szczególności nadbudowy, rozbudowy lub dobudowy wykonanej bez wymaganej zgody administracyjnej.
Możemy rozróżnić dwie sytuacje, kiedy organ nadzoru budowlanego będzie zmuszony wydać nakaz rozbiórki. Pierwsza z nich dotyczy spraw związanych z przepisami prawa budowlanego, w szczególności braku pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Druga to ta, w której obiekt budowlany jest w tak złym stanie technicznym, że jego dalsze użytkowanie wiąże się z ryzykiem zawalenia lub innych zdarzeń mogących zagrażać ludziom. W tym artykule skupimy się na pierwszej sytuacji, ponieważ rzadko kiedy zły stan techniczny będzie dotyczył jedynie części budynku. Zazwyczaj obejmuje on cały obiekt, który lata świetności ma już dawno za sobą.
Zasadniczo nakaz rozbiórki nie ma na celu „ukarać” inwestora. Chodzi tu bardziej o przywrócenie stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przepisów regulujących proces budowlany. Istotą tej instytucji nie jest zatem sankcjonowanie w znaczeniu represyjnym, lecz „uzdrowienie” porządku prawnego naruszonego przez wykonanie robót budowlanych bez wymaganej decyzji, tj. pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź w sposób sprzeczny z jej warunkami.
Należy zatem podkreślić, że nakaz rozbiórki nie jest uzależniony od winy inwestora ani od skutków ekonomicznych, jakie jego wykonanie wywoła po stronie właściciela obiektu. Decydujące znaczenie ma wyłącznie obiektywny fakt naruszenia prawa oraz brak możliwości jego usunięcia w drodze legalizacji samowoli budowlanej.
Podsumowując, celem omawianej instytucji jest zapobieganie utrwalaniu się stanów faktycznych sprzecznych z prawem oraz przeciwdziałanie praktyce „faktów dokonanych”, polegającej na realizowaniu inwestycji bez wymaganych zgód w nadziei na ich późniejszą legalizację. Z tego względu dolegliwość nakazu rozbiórki nie może być argumentem przemawiającym przeciwko jego zastosowaniu. Inwestor decydujący się na prowadzenie robót budowlanych z naruszeniem przepisów musi liczyć się z ryzykiem nałożenia na niego obowiązku ich usunięcia, nawet jeśli będzie to wiązało się z istotnymi nakładami finansowymi.
Samowola budowlana a nakaz rozbiórki
Najczęstszą przyczyną wydawania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki jest samowola budowlana. Polega ona na budowie obiektu budowlanego lub realizacji robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Może dotyczyć zarówno całego obiektu, jak i jego części, w tym w szczególności nadbudowy, rozbudowy czy przebudowy istniejącego budynku.
W kwestii nakazu rozbiórki części budynku warto zauważyć, że w praktyce szczególnie częstym przypadkiem jest wykonanie dodatkowej kondygnacji, adaptacji poddasza użytkowego lub podwyższenie dachu w sposób prowadzący do zmiany parametrów technicznych i użytkowych obiektu. Tego rodzaju działania, nawet jeśli wykorzystują istniejącą substancję budowlaną, kwalifikowane są jako budowa w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, nie zaś jako remont. Oznacza to, że wymagają odpowiedniego zezwolenia. Jego brak połączony z brakiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej (o ile jest to możliwe) skutkuje właśnie wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki części budynku.
Nakaz rozbiórki części budynku
Prawo budowlane wyraźnie dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki nie tylko całego obiektu budowlanego, ale również jego części. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego może ograniczyć zakres ingerencji do tej części budynku, która powstała z naruszeniem przepisów pod warunkiem, że jest ona możliwa do wyodrębnienia zarówno w sensie prawnym, jak i technicznym.
Częścią obiektu budowlanego może być w szczególności dobudowana kondygnacja, ganek, klatka schodowa czy inny element konstrukcyjny, który nie istniał w pierwotnym, zatwierdzonym kształcie budynku. Kluczowe znaczenie ma tu kryterium samodzielności i niezależności tej części od pozostałej substancji obiektu.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 września 2025 roku (sygn. akt: II OSK 653/23), stanowisko o niedopuszczalności rozbiórki części obiektu budowlanego, w związku z jej powiązaniem z obiektem istniejącym legalnie, nie jest trafne. Co istotne, z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wynika wprost, że nakaz rozbiórki może być zastosowany także do części obiektu budowlanego. Nie jest więc sprzeczne z prawem wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wówczas, gdy samowola budowlana dotyczy części obiektu budowlanego. Prawdą jest, że w orzecznictwie wyklucza się zastosowanie nakazu rozbiórki do części obiektu budowlanego, gdy miałoby to prowadzić także do rozbiórki legalnie wybudowanej części tego obiektu budowlanego. Taka sytuacja nie zachodzi jednak gdy zakres rozbiórki obejmuje wyłącznie roboty stanowiące efekt samowoli budowlanej, czyli nowo wybudowaną kondygnację o wysokości większej niż pierwotna. Nakaz rozbiórki polegać będzie na odwrotnym wykonaniu poszczególnych robót budowlanych, które doprowadziły do wykonania nadbudowy.
Samodzielność techniczna a wykonalność decyzji o nakazie rozbiórki
Jak wynika z wyżej cytowanego wyroku NSA, jednym z podstawowych warunków wydania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego jest możliwość jego wykonania bez zagrożenia dla pozostałej, legalnie wzniesionej części budynku. Organ nadzoru budowlanego powinien zatem każdorazowo ocenić, czy rozbiórka danej części jest technicznie wykonalna oraz czy nie spowoduje naruszenia stateczności konstrukcji.
Ocena ta nie ma jednak charakteru absolutnego. Sam fakt, że rozbiórka części obiektu wpłynie na jego wygląd, funkcjonalność lub sposób użytkowania, nie stanowi przeszkody do wydania nakazu. Istotne jest wyłącznie to, czy możliwe jest bezpieczne usunięcie elementów wykonanych nielegalnie, nawet jeśli będzie to wymagało późniejszych prac zabezpieczających lub odbudowy innych elementów budynku w zgodzie z prawem.
NSA jednoznacznie stwierdził, że pozostawienie budynku bez dachu, po dokonaniu rozbiórki, w żadnym razie nie stanowi technicznej przeszkody dla wykonania nakazu rozbiórki powstałej samowolnie nadbudowy i nie stanowi przesłanki „niewykonalności decyzji”, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Rozbiórka kondygnacji nie uniemożliwia w przyszłości budowy dachu, np. w kształcie sprzed dokonania samowoli budowlanej, co będzie wymagać uzyskania stosownej zgody budowlanej i jest uzależnione od woli i stosownych działań inwestora.
Ochrona legalnie wzniesionej części budowli
Nakaz rozbiórki części budynku jest dopuszczalny, jednakże nie w każdym wypadku. Nie można bowiem wydać takiego nakazu w zakresie, w jakim prowadziłby on do usunięcia części obiektu wzniesionej legalnie. Ochrona ta nie oznacza jednak, że każda ingerencja w legalną substancję budowlaną wyklucza możliwość rozbiórki części samowolnej.
W praktyce realizacja nadbudowy lub rozbudowy często wiąże się z wcześniejszym demontażem elementów istniejącego obiektu, takich jak dach, ściany szczytowe czy strop. Okoliczność ta nie zmienia jednak kwalifikacji prawnej robót jako budowy nowej części obiektu. Skutki rozbiórki ponosi wówczas inwestor, który zdecydował się na wykonanie robót bez wymaganej zgody właściwych organów.
NSA we wcześniej cytowanym wyroku zauważył, że skutki związane z rozbiórką ponosi wyłącznie inwestor/właściciel nieruchomości, ponieważ nawet ewentualne częściowe wykorzystanie ścianek kolankowych, czy to do budowy ścian szczytowych, czy ich podwyższenia celem uzyskania funkcji użytkowej kondygnacji, nie stanowi przeszkody zakwalifikowania także i takiej części substancji budowlanej do powstałej samowolnie nadbudowy budynku. Wynika to z tego, że nawet w sytuacji, gdy w wyniku nadbudowy doszło także do rozebrania znacznej części dotychczasowego nieużytkowego poddasza, nie można uznać, że mamy do czynienia z „remontem”, a właśnie z realizacją „nadbudowy”, czyli „budową” choćby zrealizowaną z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącej części obiektu budowlanego. Nie oznacza to jednak trwałego pozbawienia możliwości korzystania z obiektu. Po wykonaniu nakazu rozbiórki właściciel może bowiem podjąć działania zmierzające do odbudowy lub przebudowy obiektu w sposób zgodny z prawem, po uzyskaniu stosownych decyzji administracyjnych.
