Inwestor, nawet jeśli jest właścicielem gruntu, nie ma pełnej swobody w procesie budowlanym. W zasadzie jest on ograniczony z każdej strony. Hamują go przepisy prawa budowlanego, plan miejscowy, interes sąsiadów, czy wcześniej posadowione urządzenia przesyłowe lub melioracyjne. Co więcej, jeżeli uzyska pozwolenie na budowę, nie może już zmienić koncepcji. Jeśli to zrobi, naraża się na kary finansowe, czynności naprawcze, a nawet nakaz rozbiórki. Odstępstwa od pozwolenia na budowę mogą być istotne lub nieistotne. Pierwsze z wymienionych wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku drugich – projektant musi jedynie zaznaczyć je w projekcie budowlanym i nie jest tutaj potrzebne dodatkowe pozwolenie. Jak zatem wygląda ocena istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę i kiedy konieczne staje się uzyskanie decyzji zmieniającej?
Odstępstwa od pozwolenia na budowę można jeszcze „zalegalizować”
Zgodnie z generalną zasadą Ustawy z 7 lipca 1994 roku Ustawy – Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jednocześnie przepis art. 36a Prawa budowlanego – który szczegółowo reguluje kwestię odstępstw od pozwolenia na budowę – łagodzi tę zasadę. Po pierwsze pozwala na wprowadzanie zmian w projekcie lub innych warunkach pozwolenia, o ile są to zmiany nieistotne, bez potrzeby zgłaszania tego organom. Po drugie w przypadku zmian daleko idących przewiduje specjalną procedurę zmiany już wydanego pozwolenia, dzięki czemu inwestor nie musi ubiegać się o nowe pozwolenie od początku, a wystarczy mu jedynie decyzja zmieniająca.
Trzeba przy tym pamiętać, że wspomniany art. 36a Prawa budowlanego można stosować wyłącznie wtedy, gdy proces budowlany jeszcze trwa. Po zakończeniu budowy przepis ten nie ma już zastosowania. Każda późniejsza rozbudowa, przebudowa, modernizacja i inna ingerencja w strukturę obiektu wymaga uzyskania nowego pozwolenia. Jeśli jednak budowa jeszcze się nie zakończyła (tj. nie wydano pozwolenia na użytkowanie), wszelkie zmiany wprowadza się właśnie poprzez zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, decyzja o zmianie pozwolenia wydana na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego może obejmować wyłącznie te odstępstwa, które inwestor dopiero planuje wprowadzić. Nie dotyczy zmian już wykonanych bez zgody organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2006 roku, sygn. akt: II OSK 44/06). Jeżeli modyfikacje zostały już wykonane, wówczas organy wszczynają procedurę legalizacyjną, która wiąże się z wysoką opłatą za zalegalizowanie dokonanych odstępstw. Z kolei nieuiszczenie owej opłaty może skończyć się nakazem rozbiórki.
Ocena istotnego odstępstwa ograniczona do ustawowego katalogu
W Prawie budowlanym nie znajdziemy definicji „istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę”. W ustawie tej został jednak zawarty katalog przypadków, które wskazują, iż mamy do czynienia z istotnym odstępstwem. Jest to lista zamknięta, co oznacza, że odstępstwa niewymienione w katalogu będą uznane za nieistotne.
Za istotne odstępstwo uważa się w szczególności zmianę:
projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;
charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:
powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,
wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,
liczby kondygnacji;
warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne;
zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia budowy lub przebudowy;
zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej.
Aby łatwiej było uzmysłowić sobie, kiedy organy mogą uznać modyfikację w budowie za istotne odstępstwa, warto posłużyć się praktycznymi przykładami. Najczęstsze przypadki istotnych odstępstw dotyczą:
- zmiany wymiarów obiektu – nawet niewielkie różnice np. w wysokości kondygnacji, mogą być istotne, jeżeli wpływają na parametry zabudowy określone w planie miejscowym;
- przekroczenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy – te odstępstwa często występują, gdy inwestor decyduje się na „niewielką” rozbudowę pojedynczych pomieszczeń budynku;
- zmiany geometrii dachu – zmiana kąta nachylenia, konstrukcji lub kształtu połaci może być istotna, jeśli końcowe parametry nie zgadzają się z tymi określonymi w planie miejscowym;
- zmiany położenia obiektu na działce – wskutek czego zmienia się obszar oddziaływania budynku lub naruszone zostają minimalne odległości od granic;
- zmiany funkcji budynku lub jego części, np. z mieszkalnej na usługową – takie zmiany zawsze są istotne, gdyż całkowicie zmieniają charakter inwestycji;
- zmiany liczby kondygnacji – dodanie kondygnacji nadziemnej lub podziemnej (np. dodatnie piwnicy lub kolejnego piętra) traktowane jest jako odstępstwo istotne bez względu na skalę.
Ocena istotnego odstępstwa – do kogo należy?
Ocena istotnego odstępstwa polega na weryfikacji planowanych zmian lub stanu faktycznego obiektu i porównaniu go z treścią projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Ustalenie „istotności” nie jest uznaniowe – wymaga zakwalifikowania danej zmiany do katalogu ustawowego.
Jeżeli mówimy o prawidłowej procedurze dokonywania zmian w budowie obiektu, czyli poprzez uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, to tutaj ocena, czy odstępstwo jest istotne, należy do projektanta inwestycji. W przypadku istotnych odstępstw projektant musi je tak opisać i nanieść w projekcie budowlanym, aby inwestor mógł wystąpić o uzyskanie zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na dokonanie planowanych odstępstw. Jeśli odstępstwo jest nieistotne, wystarczy jedynie je opisać i nanieść na projekt powykonawczy, który dołącza się do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie.
Inaczej sytuacja będzie wyglądała, jeżeli inwestor dokona już odstępstw przy budowie obiektu. Wówczas to wykonane prace podlegają kontroli organu nadzoru budowlanego. Organ ocenia, czy odstępstwo było istotne, czy też nie, a w przypadku stwierdzenia istotnej niezgodności z projektem, wprowadza procedurę naprawczą.
W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie dalszych robót budowlanych. Następnie w ciągu 2 miesięcy od wydania postanowienia wstrzymującego organ nakłada na inwestora w określonym terminie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu albo projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Dodatkowo – jeżeli organ uzna to za konieczne – może nakazać wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych prac do stanu zgodnego z prawem.
W przypadku niewykonania przez inwestora określonych obowiązków w terminie organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą:
- zaniechanie dalszych robót budowlanych,
- rozbiórkę obiektu lub jego części,
- doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Ocena istotnego odstępstwa – co na to NSA?
Problematyka związana z oceną istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, zachowaniem inwestora oraz związanymi z tym decyzjami organów nadzoru budowlanego od lat budzi spory, szczególnie kiedy po uznaniu zmian budowlanych za istotne, organ decyduje się na zastosowanie najbardziej dotkliwej sankcji, czyli nakazu rozbiórki.
Warto zatem sięgnąć po orzecznictwo sądów administracyjnych, aby zobaczyć, jak tego typu sprawy powinny być załatwiane. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2017 roku (sygn. akt: II OSK 1101/15) podkreślono, że wobec stwierdzenia przypadku, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, jest to wystarczające do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, a w dalszej kolejności – przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Z konstrukcji przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 wynika, że ocena, czy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce i w jakim zakresie, należy do organu nadzoru budowlanego, który jest tu związany postanowieniami art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Ocenę taką co do istnienia odstępstw, ich charakteru i zakresu organ powinien mieć już wtedy, gdy wstrzymywał roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Jednakże w trakcie dalszego postępowania, kontynuowanego już na mocy przepisów art. 51 ust. 1, ocena ta może zostać zweryfikowana. Jeżeli w trakcie postępowania okaże się, że nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w powyższym przepisie.
Ocena istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę jest tutaj obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, inaczej nie ma podstaw do wydawania decyzji w tym przedmiocie. Jeżeli organ takich działań nie przeprowadził, to za wadliwe należy uznać zastosowania w sprawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w myśl którego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego. Dlatego też stosując przepis art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie, że przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe, uprawnia organ do orzeczenia nakazu rozbiórki.
