Nie bez powodu większość budowli do ich posadowienia potrzebuje pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Obiekty budowlane, które nie spełniają technicznych wymogów, mogą stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia nie tylko ich użytkowników (mieszkańców), ale również osób postronnych. Dlatego też w przypadkach zaistnienia takiej sytuacji organ administracyjny wzywa inwestora do wstrzymania budowy i jej zalegalizowania, ewentualnie, jeżeli jest taka potrzeba, również do zabezpieczenia budynku i usunięcia zagrożeń. Jeżeli ten tego nie zrobi, wydawana jest decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki. Co jednak w sytuacji, gdy obiekt wybudowany niezgodnie z prawem zostanie przekazy w inne ręce? Czy w dalszym ciągu możliwa będzie legalizacja samowoli budowlanej?
Czym jest samowola budowlana?
Mimo że Prawo budowlane ma cały rozdział poświęcony legalizacji samowoli budowlanej, to nie ma legalnej definicji owej „samowoli”. Jest to bowiem pojęcie pochodzące z języka potocznego, które mimo wszystko weszło do słownictwa używanego w doktrynie oraz orzecznictwie.
Posiłkując się przepisami Prawa budowlanego, można jednak wskazać, że samowola budowlana to obiekt lub jego część, który powstał lub powstaje bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu do zgłoszenia. Samowola może dotyczyć także rozbudowy, przebudowy, montażu, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego.
Trzeba pamiętać, że samowola budowlana nie jest tym samym co prowadzenie budowy w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach prawa. Są to dwie odmienne okoliczności. W przypadku samowoli procesem naprawczym jest legalizacja, z kolei przy budowie odbiegającej od ustaleń, organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności, odpowiednich do konkretnego przypadku.
Co w przypadku wykrycia samowoli budowlanej?
W sytuacji wystąpienia samowoli budowlanej przepisy ustawy są jednoznaczne – bez uzyskania pozwolenia na budowę lub braku zgłoszenia właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać postanowienie o wstrzymaniu budowy. Ponadto, jeżeli w danym przypadku występuje także stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, organ jest zobowiązany w postanowieniu o wstrzymaniu budowy nakazać:
- zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz
- nakazać doprowadzenie do usunięcia stanu zagrożenia.
Inwestor nie pozostaje w tym wypadku bezbronny. Ma on prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy, jeżeli nie zgadza się z decyzją organu. Jeżeli jednak chodzi o wspomniane zagrożenie życia lub zdrowia, to ma on obowiązek wykonać postanowienie bezzwłocznie, tj. zabezpieczyć obiekt, a dopiero później może się odwoływać od decyzji.
Jeżeli inwestor, mimo otrzymania postanowienia o wstrzymaniu budowy, będzie ją kontynuował, organ jest zobligowany do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części powstałej w warunkach samowoli budowlanej. Dodatkowo na inwestora może zostać nałożona kara grzywny do 5000 zł.
Czy można użytkować budynek będący samowolą budowlaną?
Nie ma możliwości legalnego użytkowania budynku, jeżeli stanowi on stwierdzoną samowolę budowlaną. Oznacza to, że brak uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę lub brak zgłoszenia budowlanego blokuje jakąkolwiek możliwość otrzymania pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Prócz samowoli budowlanej przepisy ustawy wyróżniają także samowolne przystąpienie do użytkowania. Ciekawostką jest fakt, że osoba, która rozpocznie takie użytkowanie, pomimo braku odpowiedniej decyzji w tym aspekcie, nie może zostać za to ukarana. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, wybudowanie budynku w okolicznościach samowoli budowlanej lub istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego uniemożliwia nałożenie kary administracyjnej z tytułu przystąpienia do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego z bardzo prozaicznego powodu – inwestor nie może naruszyć przepisów dotyczących zgłoszenia zakończenia budowy lub decyzji o pozwoleniu na użytkowanie do momentu zakończenia postępowania legalizacyjnego albo naprawczego (por. wyrok NSA z 30 listopada 2020 roku, sygn. akt: II OSK 2641/17).
Legalizacja samowoli budowlanej
Organ nadzoru budowlanego, wydając postanowienie o nakazie wstrzymania robót budowlanych, ma obowiązek zawrzeć w treści orzeczenia informację o prawie inwestora do złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.
Należy jednak pamiętać, że fakt wydania orzeczenia przez organ i zawarcia w jego treści informacji w przedmiocie legalizacji nie stanowi jeszcze, że wszczęty został proces legalizacyjny. Inicjatywę w tej kwestii prawodawca pozostawił bowiem samemu inwestorowi. Przeprowadzenie procedury legalizacyjnej jest uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem.
Zatem legalizacja samowoli budowlanej rozpoczyna się na wniosek inwestora (właściciela lub zarządcy obiektu). Ten powinien złożyć taki dokument w terminie 30 dni, licząc od dnia doręczenia mu postanowienia o wstrzymaniu budowy. Jeżeli jednak w międzyczasie w sprawie zostało wniesione zażalenie na postanowienie w przedmiocie wstrzymania budowy, powyższy termin należy liczyć dopiero od dnia, kiedy postanowienie stało się ostateczne (tj. kiedy zażalenie zostało oddalone).
Co powinno znaleźć się we wniosku o legalizację?
Samo złożenie pisma z prośbą o legalizację samowoli budowlanej w powiatowym lub wojewódzkim inspektoracie nadzoru budowlanego to nie wszystko. Do wniosku należy dołączyć jeszcze szereg niezbędnych dokumentów. Są to:
- zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 3 egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;
- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
- uzgodnienie dokonane w formie postanowienia z właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego, projektowanych rozwiązań w zakresie:
- linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,
- przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego;
- 2 egzemplarze projektu technicznego.
Oprócz powyższego należy uiścić opłatę legalizacyjną. Tę jednak wpłaca się dopiero, gdy urząd stwierdzi, że wszystkie dokumenty zostały wniesione prawidłowo. Jeżeli tak jest, organ wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Termin na jej wniesienie wynosi 7 dni, licząc od dnia odebrania orzeczenia.
Ile wynosi opłata legalizacyjna?
Opłata legalizacyjna może okazać się sporym wydatkiem. Co prawda przy „standardowej” legalizacji budynku bez pozwolenia na budowę wynosi 5000 zł, a przy braku zgłoszenia – 2500 zł, jeżeli jednak mowa jest o obiektach, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której zostały zaprojektowane stacje transformatorowe i kontenerowe stacje transformatorowe oraz sieci elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, cieplne lub gazowe, opłata stanowi iloczyn stawki wynoszącej 25 000 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Więcej na ten temat można przeczytać w art. 49d Prawa budowlanego oraz załącznikach do ustawy.
Co, jeżeli inwestor nie złoży wniosku legalizacyjnego?
Termin 30 dni to całkiem sporo czasu. Jednak, gdy popatrzy się na liczbę dokumentów, jakie inwestor musi przedstawić wraz z wnioskiem legalizacyjnym oraz na konieczność uzbierania środków na opłatę, może okazać się niewystarczająca. Niezłożenie wniosku o legalizację w terminie prowadzi do wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części.
Co, gdy w czasie samowoli budowlanej obiekt zostanie sprzedany?
Procedura legalizacyjna wydaje się prosta i szybka. 30 dni na wniosek, 7 dni na wniesienie opłaty legalizacyjnej i koniec. W praktyce wygląda to jednak zgoła inaczej. Zanim w ogóle organ nadzoru budowlanego dopatrzy się samowoli budowlanej, budowa może trwać już kilka lub kilkanaście miesięcy. Następnie możliwe jest zaskarżenie postanowienia o wstrzymaniu budowy, w tym złożenie skargi do WSA i kasacji do NSA. Oprócz tego sama decyzja w przedmiocie opłaty legalizacyjnej może zostać zaskarżona.
Powyższe sprawia, że samowola budowlana może trwać latami. W tym czasie wiele się może zdarzyć, np. właściciel może odsprzedać budynek, może przekazać go w darowiźnie, a może również umrzeć i wówczas nieruchomość przejdzie na spadkobierców. Co w takiej sytuacji?
Okazuje się, że prawo administracyjne dopuszcza możliwość kontynuowania i zakończenia wszczętego postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje wtedy w sytuację procesowo-prawną swego poprzednika prawnego.
Sytuacja, kiedy w trakcie prowadzenia postępowania dochodzi do zbycia nieruchomości, na której mamy do czynienia z samowolą budowlaną, doprowadza do takiego skutku, że nabywca tej nieruchomości wchodzi w pełnię praw i obowiązków dotychczasowego właściciela – zbywcy, na każdym etapie tego postępowania, także po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Dzieje się tak za przyczyną treści art. 30 § 4 kpa.
Przepis art. 30 § 4 kpa pozwala bowiem na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w sytuację procesowo-prawną swego poprzednika prawnego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że czynności procesowe dokonane z udziałem dotychczasowej strony (zbywcy) należy powtórzyć z udziałem nowego właściciela nieruchomości (nabywcy). Organ administracji powinien natomiast wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy (prawa zbywalnego), nabywca zaś, wstępując w jego prawa, staje się stroną tego postępowania. Wstąpienie to bowiem następuje z mocy prawa, zatem niezależnie od woli stron czy też organu.
Ponieważ opłata legalizacyjna jest warunkiem zalegalizowania samowoli, powinna być uiszczana przez aktualnego właściciela obiektu budowlanego, ponieważ to on jest zainteresowany tym, aby ten obiekt nie został rozebrany. Aktualny właściciel powinien zatem zdecydować, czy korzystne jest dla niego uiszczenie opłaty legalizacyjnej, czy też rozebranie obiektu budowlanego.
