Uzasadnienie ceny ofertowej - jak poprawnie sporządzić?

W procesie wyłaniania zwycięzcy na zamówienie publiczne kluczową rolę gra cena. Im jest niższa, tym większe prawdopodobieństwo, że złożona oferta zostanie wybrana. Nie można jednak przesadzić, ponieważ wówczas organ prowadzący przetarg może być zmuszony do wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień w zakresie ceny lub kosztu. Zaniżenie wartości może świadczyć o nieprawdziwości informacji przekazanych przez wykonawcę co do jakości proponowanych usług lub wręcz braku możliwości wykonania przedmiotu zamówienia. W takim wypadku bardzo istotne staje się uzasadnienie ceny ofertowej. Jeżeli zostanie ono źle sporządzone, oferta może zostać odrzucona.

Uzasadnienie ceny ofertowej – kiedy jest wymagane?

Uzasadnienie ceny ofertowej związane jest przede wszystkim z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Jest to pisemne wyjaśnienie wykonawcy, które ma wykazać, że zaoferowana cena lub koszt nie jest rażąco niska i realnie pozwala na należyte wykonanie umowy o zamówienie publiczne. Takie uzasadnienie może występować również w obrocie prywatnym, ale wówczas nie jest ono regulowane przepisami prawa, a opiera się wyłącznie na porozumieniu między stronami umowy.

Zamawiający, dostrzegając znaczącą rozbieżność pomiędzy cenami ofert lub pomiędzy ofertą a wartością zamówienia oszacowaną przed wszczęciem postępowania, ma obowiązek podjąć działania w celu zweryfikowania rzetelności oferty i wezwania wykonawcy do złożenia stosownych wyjaśnień (w niektórych przypadkach wezwanie jest fakultatywne).

Instytucja uzasadnienia ceny ofertowej została uregulowana w ustawie – Prawo zamówień publicznych w art. 224. W praktyce korzystanie z niej przez organ wygląda następująco:

• jeżeli cena lub koszt oferty budzi wątpliwości, zamawiający wzywa wykonawcę do złożenia stosownych wyjaśnień;
• wykonawca przedstawia informacje dotyczące elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny oraz dowody potwierdzające ich realność;
• prawidłowe i rzetelne wyjaśnienie rozbieżności sprawia, że oferta wykonawcy pozostaje w postępowaniu i może być brana przez zamawiającego pod uwagę przy wyborze zwycięzcy przetargu;
• brak odpowiedzi albo niepełne wyjaśnienia, sprzeczne czy niewiarygodne skutkują odrzuceniem oferty – wykonawca traci szansę na zwycięstwo w przetargu.

Kiedy uzasadnienie ceny ofertowej jest obligatoryjne, a kiedy fakultatywne?

Ocena realności oferty oraz porównywania ofert różnych wykonawców bywa ciężka, ponieważ ci mają różny poziom kosztów, który to skutkuje bardzo różnymi cenami przy tej samej jakości wykonania. Aby nie dochodziło do dowolności organów przy ocenie ofert, do ustawy wprowadzono jasne zasady, kiedy należy wezwać wykonawcę do złożenia wyjaśnień, a kiedy jest to możliwe, ale nie jest konieczne.

W art. 224 ust. 2 PZP czytamy, że w przypadku gdy cena całkowita oferty jest niższa o co najmniej 30% od:

1. wartości zamówienia powiększonej o VAT, ustalonej przed wszczęciem postępowania lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu, zamawiający jest zobligowany do wezwania wykonawcy do wyjaśnienia ceny ofertowej, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia;
2. wartości zamówienia powiększonej o VAT, zaktualizowanej z uwzględnieniem okoliczności, które nastąpiły po wszczęciu postępowania, w szczególności istotnej zmiany cen rynkowych, zamawiający może zwrócić się o przedstawienie uzasadnienia ceny ofertowej.

Jak można zauważyć, nawet przepis, który obliguje do wezwania wykonawcy do wyjaśnień, zostawia furtkę, zgodnie z którą nie trzeba uzasadniać rozbieżności wynikających z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia. To zaś oznacza, że niższa oferta automatycznie nie będzie wymagała uzasadnienia ceny ofertowej. Decyduje tu zamawiający, który uwzględniając specyfikę przedmiotu zamówienia, warunków realizacji i możliwości rynku, ocenia, czy mogło rzeczywiście dojść do rażącego zaniżenia ceny lub kosztów.

Kiedy cena jest rażąco niska?

Prawo zamówień publicznych nie podaje definicji pojęcia rażąco niskiej ceny. Wskazana jest jedynie granica procentowa, po której przekroczeniu organ może uznać, że cena ofertowa nie przystaje do danego zamówienia. Wówczas ocena należy do zamawiającego i jest ona dokonywana indywidualnie w każdym postępowaniu.

Kiedy zamawiający może uznać, że niezbędne jest uzasadnienie ceny ofertowej? Może tego dokonać poprzez kilka rodzajów analiz, przede wszystkim przez:

• porównanie ceny z wartością szacunkową zamówienia – jeżeli oferta jest istotnie niższa od oszacowania dokonanego przed wszczęciem postępowania;
• porównanie z innymi ofertami – gdy dana oferta znacząco odbiega od średniej lub mediany cen w danym przetargu;
• analiza realności kosztów – sprawdzenie, czy za zaoferowaną kwotę można wykonać wszystkie czynności objęte przedmiotem zamówienia.

Wyjaśnienia przynoszą nam również orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej, które wskazują, że ustalenia zamawiającego w tym zakresie mogą opierać się na różnych okolicznościach, które mogą zostać powzięte w trakcie badania i oceny ofert złożonych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, w szczególności dotyczących porównania ceny badanej oferty do: wartości szacunkowej zamówienia, powiększonej o wartość podatku VAT, średnich cen ofert złożonych w danym postępowaniu lub ceny kolejnej oferty złożonej w tym postępowaniu. Żądanie wyjaśnień w celu zbadania, czy oferta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, stanowi wyłączną kompetencję zamawiającego jako podmiotu, który prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego (por. wyrok KIO z 8 maja 2018 roku, sygn. akt: KIO 769/18). Użyte w art. 224 ust. 1 Prawa zamówień publicznych sformułowanie „budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia” wskazuje na wrażenie zamawiającego charakteryzujące się dużym stopniem subiektywności. Istotne jest, że przepisy ustawy nie określają żadnych przesłanek uzasadniających konieczność wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień w powyższym zakresie. Zamawiający może powziąć wątpliwości na podstawie szeregu czynników, w tym doświadczeń nabytych przy udzielaniu tego rodzaju zamówień, znajomości cen obowiązujących na rynku, cen innych ofert złożonych w postępowaniu itp. (por. wyrok KIO z 29 czerwca 2022 roku, sygn. akt: KIO 1543/22).

Jak powinno wyglądać uzasadnienie ceny ofertowej?

Przede wszystkim wykonawca musi zachować wszystkie wymogi formalne. Wyjaśnienia należy złożyć w formie wymaganej przez zamawiającego. Aktualnie najczęściej dokonuje się tego przez platformę zakupową organu, ewentualnie przez skrzynkę e-mail. Rzadziej wymaganą formą jest ta pisemna. Trzeba również trzymać się terminu wskazanego w wezwaniu. Jego uchybienie może skutkować odrzuceniem oferty. Prócz tego ustawa nie wskazuje, jak powinna wyglądać odpowiedź wykonawcy. W tym aspekcie jest zatem dowolność.

Na co zwrócić uwagę?

Przy składaniu wyjaśnień dotyczących ceny wykonawca może, ale nie musi odwoływać się do okoliczności wskazanych w art. 224 ust. 3 PZP. Przepis wskazuje, że uzasadnienie ceny ofertowej może dotyczyć w szczególności:

1. zarządzania procesem produkcji, świadczonych usług lub metody budowy;
2. wybranych rozwiązań technicznych, wyjątkowo korzystnych warunków dostaw, usług albo związanych z realizacją robót budowlanych;
3. oryginalności dostaw, usług lub robót budowlanych oferowanych przez wykonawcę;
4. zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy;
5. zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, obowiązującymi w miejscu, w którym realizowane jest zamówienie;
6. zgodności z przepisami z zakresu ochrony środowiska.

Ustawodawca podkreślił, że mają one charakter przykładowy, co też oznacza, że wykonawca ma możliwość powołania się także na inne czynniki, które w jego ocenie potwierdzają realność zaoferowanej ceny. Jednocześnie katalog wskazany w przepisach stanowi dla zamawiającego punkt odniesienia – zarówno przy formułowaniu wezwania do wyjaśnień, jak i późniejszej ocenie ich treści. Trzeba przy tym pamiętać, że to zamawiający decyduje, jakie elementy powinny zostać wyjaśnione, kierując się charakterem zamówienia oraz informacjami wynikającymi z oferty, dlatego też uzasadnienie ceny ofertowej powinno być jak najbardziej szczegółowe i przy tym rzetelne. Ogólniki w rodzaju „działamy efektywnie, więc cena jest niska” są niewystarczające. Zamawiający oczekuje danych, które można zweryfikować.

Najważniejsza jest kalkulacja kosztów

Podstawą przekonującego uzasadnienia ceny powinna być rzetelna kalkulacja kosztów wykonania zamówienia. Stanowi ona punkt wyjścia do oceny realności ceny ofertowej. Dzięki niej zamawiający może sprawdzić, czy wykonawca uwzględnił wszystkie niezbędne składniki i czy zaoferowana cena pozwala na rzetelną realizację zamówienia. Szczegółowe wyliczenie kosztów jest również najmocniejszym dowodem na to, że oferta nie jest oparta na przypadkowych założeniach, lecz na rzeczywistych danych i kalkulacjach biznesowych. Zamawiający nie może dopuścić, aby realizacja zamówienia zakończyła się stratą dla wykonawcy – wówczas można byłoby postawić zarzut organowi, że zezwala na stosowanie cen dumpingowych, które są przejawem nieuczciwej konkurencji.

Przy sporządzaniu kalkulacji warto pamiętać o kilku zasadach:

• kompletność – kalkulacja musi obejmować wszystkie istotne elementy kosztowe związane z realizacją zamówienia, bez pomijania żadnego składnika, który może mieć znaczenie;
• szczegółowość – stopień rozbicia kalkulacji należy dostosować do złożoności danego zamówienia. Zbyt ogólne wyliczenia, ograniczające się do kilku pozycji, zazwyczaj nie przekonają zamawiającego;
• spójność – wyjaśnienia muszą być wewnętrznie logiczne i zgodne z treścią samej oferty. Trudno uznać za wiarygodne tłumaczenie, że cena jest niższa dzięki rezygnacji z podwykonawców, jeśli w ofercie przewidziano ich udział;
• zgodność z wymaganiami zamawiającego – kalkulacja powinna opierać się na realnym sposobie realizacji zamówienia, który odpowiada wymogom określonym w dokumentacji przetargowej. Próba oparcia wyjaśnień na wariancie niezgodnym z SWZ czy OPZ zostanie uznana za niewiarygodną.

Co z dowodami?

W praktyce uzasadnienie ceny ofertowej powinno być potwierdzone konkretnymi dowodami, takimi jak faktury kosztowe, oferty od podwykonawców czy kopie zawartych umów. Co prawda odpowiednio szczegółowa kalkulacja ceny również może być traktowana jako dowód rzetelnego wyliczenia, jednak dołączenie właściwych dokumentów stanowi o wiele mniejszy kłopot niż późniejsze mierzenie się z zarzutami konkurencji, która może podważać nawet pozornie oczywiste twierdzenia.

Na co zwrócić uwagę, kompletując dowody? Najważniejsze, aby były one aktualne. Faktury sprzed kilkunastu miesięcy mają znacznie mniejszą wartość dowodową niż te wystawione niedawno. Dokumenty przy tym powinny wyglądać profesjonalnie. Krótka, ogólna notatka od podwykonawcy, bez wskazania zakresu i warunków realizacji, bez daty i z wysoką kwotą, będzie wyglądać mało wiarygodnie. Należy zadbać o wymagane podpisy, pieczątki itd. Im większe znaczenie dana pozycja ma w całkowitej strukturze kosztów lub im bardziej odbiega ona od cen rynkowych, tym mocniejsze i liczniejsze powinny być dowody ją potwierdzające.