Zagadnienie, jakim jest uprzywilejowanie wykonawców w zamówieniach publicznych, stanowi kluczowy element debaty o kształcie polityki gospodarczej w Unii Europejskiej. Czy preferencje dla lokalnych przedsiębiorców, w zakresie realizacji zamówień publicznych – są zgodne z zasadami wspólnego rynku oraz jak pogodzić interesy wspólnoty narodowej z zasadą równego traktowania wykonawców? Omawiamy kwestie oceny i traktowania wykonawców zamówień publicznych.
Zamówienia publiczne stanowią istotny instrument kształtowania polityki gospodarczej i społecznej państw członkowskich Unii Europejskiej. Ich znaczenie wykracza poza sferę czysto administracyjną – wpływają one również na rozwój sektora prywatnego, wspierają innowacyjność oraz mogą być narzędziem realizacji celów społecznych. W tym kontekście pojawia się jednak istotne zagadnienie o zasadności uprzywilejowania wykonawców krajowych oraz unijnych w postępowaniach przetargowych.
Uprzywilejowanie wykonawców w zamówieniach publicznych a zasada równego traktowania
Zasada równego traktowania wykonawców stanowi jeden z filarów unijnego prawa dotyczącego zamówień publicznych. Jej celem jest zapewnienie uczciwej konkurencji, przejrzystości oraz braku dyskryminacji w dostępie dla rynku dla wszystkich podmiotów działających na rynku. W teorii oznacza to, że zarówno wykonawca z Polski, jak i przedsiębiorca z innego państwa członkowskiego, powinni mieć równe szanse na zdobycie zamówienia publicznego, bez względu na miejsce prowadzenia działalności. W praktyce jednak sytuacja ta nie jest tak jednoznaczna.
Państwa członkowskie – w tym również Polska – dąży do tego, aby zamówienia publiczne wspierały rozwój krajowej gospodarki. Jest to szczególnie widoczne w kontekście dużych przedsięwzięć czy strategicznych projektów publicznych.
Wykorzystywanie środków publicznych do wspierania krajowych wykonawców traktowane jest jako forma stymulacji rozwoju rodzimego rynku pracy, technologii czy innowacji. Tego rodzaju podejście, choć zrozumiałe z ekonomicznego i społecznego punktu widzenia, może jednak być uznane za naruszające zasady równego rynku.
Problem pojawia się zwłaszcza wtedy, gdy zamawiający próbują w sposób pośredni uprzywilejować lokalne firmy, np. poprzez formułowanie warunków zamówienia w sposób, który faworyzuje wykonawców posiadających lokalne doświadczenie, zaplecze techniczne w kraju czy zatrudniających pracowników na określonych zasadach. Choć takie działanie może być motywowane potrzebą zapewnienia sprawnej realizacji zamówienia lub ochroną interesów publicznych, to mogą jednocześnie być uznane za nieuprawnione ograniczenie do rynku dla innych podmiotów spoza kraju.
W tym kontekście niezwykle istotne staje się znalezienie równowagi między ochroną interesu narodowego a przestrzeganiem zasady równego traktowania.
Regulacje unijne dotyczące zamówień publicznych
Unia Europejska od lat buduje wspólny rynek oparty na czterech swobodach: przepływu towarów, usług osób i kapitału. W tym kontekście zamówienia publiczne są traktowane jako jeden z kluczowych obszarów, w których należy zapewnić pełną przejrzystość i równość szans dla podmiotów pochodzących z różnych państw członkowskich. Główne zasady wynikające z traktatów unijnych – zakaz dyskryminacji, zasada proporcjonalności, przejrzystości oraz równego traktowania – zostały wyszczególnione w dyrektywach sektorowych, szczególnie w Dyrektywie w sprawie zamówień publicznych.
Dyrektywa ta określa ramy prawne dla udzielania zamówień publicznych w całej Unii Europejskiej, zobowiązując państwa członkowskie do zapewnienia otwartego dostępu do postępowań oraz eliminowania okoliczności, które mogą stanowić ograniczenie konkurencji między wykonawcami. Jednocześnie jednak dopuszczają stosowanie pewnych instrumentów ochrony interesu publicznego, np. w zakresie rozwoju lokalnego.
Przez długi czas przepisy te traktowano restrykcyjnie, jednak w odpowiedzi na chęć wspierania rodzimych wykonawców przez państwa członkowskie interpretacja zasad dotyczących równego traktowania uległa transformacji.
Proponowane zmiany dotycząca zasady niedyskryminacji ściśle wiążą się z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 22 października 2024 r. i odnosi się do wykonawców zamówień publicznych pochodzących z państw, z którymi Unia Europejska nie zawarła odpowiednich umów, takich jak m.in. Turcja czy Chiny.
Zgodnie z tym wyrokiem, wykonawcy z takich krajów nie mają zagwarantowanego dostępu do udziału w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych w państwach członkowskich UE, w tym w Polsce. Krajowe przepisy nie mogą również wprowadzać obowiązku dopuszczenia ich do udziału. Nie wyklucza to jednak możliwości, by zamawiający w konkretnym postępowaniu samodzielnie dopuścił firmy spoza UE do udziału – zarówno w zakresie dostaw, jak i wykonawstwa.
Te orzeczenia wywołały znaczące poruszenie na poziomie unijnym. Komisja Europejska zapowiedziała prace nad nowelizacją ram prawnych dotyczących zamówień publicznych, które mają lepiej odzwierciedlać aktualne potrzeby strategiczne Unii – w tym potrzebę wzmocnienia odporności gospodarczej oraz większego udziału lokalnych i unijnych wykonawców w realizacji kluczowych inwestycji, zwłaszcza finansowanych z funduszy UE. Przyszłe zmiany mogą zatem pójść w kierunku większego dopuszczenia preferencji dla firm unijnych, o ile nie będą one sprzeczne z zasadą uczciwej konkurencji i nie zamkną rynku całkowicie dla zagranicznych wykonawców.
Preferencje dla krajowych i unijnych wykonawców w polskim prawie zamówień publicznych
Polska ustawa Prawo zamówień publicznych opiera się na zasadach wynikających z prawa unijnego, w tym na obowiązku zapewnienia równego traktowania wykonawców i niedyskryminacji ze względu na państwo pochodzenia. Niemniej jednak, w ramach obowiązujących regulacji, krajowy ustawodawca korzysta z dopuszczonych przez prawo unijne mechanizmów, które – mimo że formalnie neutralne – mogą sprzyjać wykonawcom krajowym lub unijnym.
Choć przepisy dotyczące uprzywilejowania krajowych i unijnych wykonawców w zamówieniach publicznych wciąż oczekują na akceptację parlamentu, wpływ wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE jest już widoczny w krajowej praktyce przetargowej. Możliwe, że w najbliższym czasie doczekamy się sejmowej debaty nad nowelizacją polskich regulacji, mającej dostosować je do najnowszego orzecznictwa unijnego.
Dotychczas w Polsce przyjmowano, że zasady równego traktowania i niedyskryminacji, które określone w Prawie zamówień publicznych mają charakter uniwersalny i stosują się do wszystkich wykonawców – niezależnie od ich kraju pochodzenia, również tych spoza Unii Europejskiej. To liberalne podejście skutkowało rosnącą obecnością podmiotów zagranicznych w krajowych przetargach, szczególnie wykonawców z państw takich jak Chiny czy Turcja. W niektórych sektorach – np. w dużych inwestycjach infrastrukturalnych – ich konkurencyjne oferty zaczęły dominować pod względem ceny, co budziło coraz większe kontrowersje wśród krajowych przedsiębiorców.
Dopiero wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE otworzył drogę do rewizji tego podejścia. TSUE orzekł, że państwa członkowskie mogą – w uzasadnionych przypadkach – różnicować sytuację wykonawców unijnych i spoza UE, o ile nie narusza to podstawowych zasad traktatowych. Oznacza to, że ochrona rynku wewnętrznego może mieć pierwszeństwo przed pełną otwartością na wykonawców zewnętrznych, zwłaszcza jeśli chodzi o realizację zadań finansowanych ze środków publicznych.
W konsekwencji w Polsce trwają prace nad nowelizacją przepisów PZP, która miałaby wprowadzić możliwość ograniczenia udziału wykonawców spoza Unii lub EOG
w określonych postępowaniach – podobnie jak ma to już miejsce w niektórych państwach zachodnioeuropejskich. Choć projekt nowych przepisów nie został jeszcze uchwalony, wyrok TSUE już wpływa na praktykę zamawiających, którzy coraz częściej zastanawiają się nad możliwościami preferencyjnego traktowania podmiotów krajowych i unijnych. Wprowadzenie takich rozwiązań może oznaczać istotne zmiany na krajowym rynku zamówień publicznych.
Zmiany w praktyce
Preferencje dla krajowych wykonawców – określane potocznie jako „polonizacja” – znajdują swoje źródła m.in. w zamówieniach obronnych. Przykładem są postępowania, w którym zamawiający wymagali, by serwisowanie sprzętu, np. czołgów, odbywało się w ciągu 24 godzin. W praktyce oznacza to konieczność zaangażowania wykonawców działających w Polsce. Choć formalnie taki warunek uzasadnia się potrzebami operacyjnymi, efektem ubocznym jest wspieranie krajowego zaplecza technologicznego – poprzez inwestycje w infrastrukturę, kadry czy zaplecze serwisowe.
Podobne podejście zastosowano przy przetargach związanych z Centralnym Portem Komunikacyjnym – gdzie w dokumentacji wymagano doświadczenia z budowy lotnisk w Polsce. Tego rodzaju kryteria, choć zgodne z prawem, w praktyce premiują firmy działające na rodzimym rynku, a tym samym realizują politykę gospodarczą państwa, wskazaną jako priorytet w art. 21 PZP.
Podstawy prawne
- Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2024 r. poz. 1320 ze zm.);
- Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 22 października 2024 r. w sprawie C-652/22 Kolin Inşaat
Materiał opracowany przez zespół „Tak Prawnik”.
Właścicielem marki „Tak Prawnik” jest BZ Group Sp. z o.o.
