Proces budowlany, zwłaszcza w przypadku obiektów wymagających pozwolenia lub zgłoszenia, musi przebiegać zgodnie z przepisami prawa. Aby to zapewnić, organy państwowe prowadzą postępowanie w trybie nadzoru budowlanego, które pozwala na weryfikację prac i nakładanie na inwestora obowiązków naprawczych w razie wykrycia nieprawidłowości.
Kompetencje kontrolne podmiotów publicznych mają istotne znaczenie zarówno dla inwestorów, właścicieli nieruchomości, jak i uczestników procesu budowlanego, w tym posiadaczy działek sąsiednich. Ma to jednak służyć ochronie bezpieczeństwa ludzi, mienia i interesu publicznego, a nie do rozwiązywania sporów sąsiedzkich. Czy zatem postępowanie w trybie nadzoru budowlanego może zostać wszczęte na wniosek zainteresowanego podmiotu? Sprawdźmy, co na ten temat mówi prawo oraz uważają sądy administracyjne.
Postępowanie w trybie nadzoru budowlanego – czym jest?
Postępowanie w trybie nadzoru budowlanego to działania kontrolne podejmowane przez organy nadzoru budowlanego (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego), w celu sprawdzenia, czy prace budowlane są prowadzone zgodnie z Ustawą z 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), projektem oraz pozwoleniami. Obejmuje to kontrole na budowie, egzekwowanie przepisów, a także wydawanie decyzji dotyczących legalizacji samowoli budowlanych czy pozwoleń na użytkowanie. Nadzór budowlany polega na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania istniejących obiektów, w tym bierze się pod uwagę, czy budowa stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska naturalnego. W uzasadnionych przypadkach inspektor ma prawo wejść na teren budowy bez zgody właściciela i w razie wykrycia nieprawidłowości – wstrzymania dalszych prac budowlanych.
Takie postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego możemy podzielić na kilka podstawowych etapów, tj.:
- kontrolę zgodności budowy z przepisami i projektem;
- przeprowadzenie działań naprawczych w przypadku wykrycia nieprawidłowości – organ wstrzymuje roboty budowlane i nakłada na inwestora lub właściciela nieruchomości określone obowiązki naprawcze;
- w przypadku samowoli budowlanych – organ może wydać decyzję o legalizacji po spełnieniu określonych warunków i wpłaceniu opłaty legalizacyjnej;
- w przypadku braku spełnienia nakazów, organ może nałożyć kary administracyjne w celu przymuszenia podmiotu zobowiązanego.
Kiedy wszczyna się postępowanie w trybie nadzoru budowlanego?
W skrócie można uznać, że postępowanie w trybie nadzoru budowlanego wszczyna się zawsze wtedy, gdy na jaw wyjdą istotne odstępstwa procesu budowlanego od przepisów prawa, pozwolenia na budowę lub planu miejscowego.
Uściślając, należy wskazać, że wspomniane postępowanie powinno być wszczęte, jeżeli:
- stwierdzony zostanie nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwo mienia bądź środowiska; organ może wówczas nakazać przeprowadzenie kontroli oraz zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części;
- obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, bądź też powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia; organ nadzoru nakazuje w takim wypadu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości;
- nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia; organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu; zakończenia;
- stwierdzona zostanie potrzeba opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem; organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wówczas nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania, zarządzić umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia i zakazie jego użytkowania oraz zarządzić wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia;
- zmianie ulegnie sposób użytkowania obiektu budowlanego części bez wymaganego zgłoszenia; organ nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.
Postępowanie w trybie nadzoru budowlanego – czy może być wszczęte na wniosek?
Jak już wcześniej wspomniano, postępowanie w trybie nadzoru budowlanego ma bardzo szeroki zakres. Może być wszczęte z wielu powodów, jednakże zawsze jego celem jest interes publiczny, w tym zgodność z przepisami oraz bezpieczeństwo osób zamieszkujących obiekt i postronnych. Mimo to kontrola budowy to również stres dla inwestora i ryzyko jej niedokończenia lub zapłacenia kary. Co zatem, jeżeli takie postępowanie można byłoby wszcząć na wniosek, a wnioskodawcą byłby sąsiad, z którym inwestor pozostaje w konflikcie?
Problematyka ta została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w uchwale z 8 września 2025 roku (sygn. akt: II OPS 2/25). Sąd stwierdził jednoznacznie, że postępowania w trybie nadzoru budowlanego (postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego), wszczyna się wyłącznie z urzędu. W ocenie sądu, zakładając racjonalność prawodawcy, przyjąć trzeba, że nowelizacja Prawa budowlanego polegająca na dodaniu art. 53a ust. 1 i art. 72a nie miała charakteru jedynie porządkującego i doprecyzowującego dotychczasową regulację prawną, lecz zawierała nowe rozwiązanie wywołujące określone skutki procesowe.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organy nadzoru budowlanego są powołane do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie. W konsekwencji art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego należy interpretować z uwzględnieniem założenia, że właściwy organ nadzoru budowlanego, zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa, podejmie niezbędne działania zmierzające do przeciwdziałania zdarzeniom naruszającym porządek prawny w budownictwie.
Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnił swoje stanowisko tym, że przepisy procedury administracyjnej przewidują dwie formy wszczęcia postępowania: na żądanie strony lub z urzędu, co wynika z art. 61 § 1 Ustawy z 14 czerwca 1960 roku –Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Jeśli norma prawa materialnego nie wskazuje wprost formy wszczęcia postępowania, to zależy ona od tego, czy przedmiotem postępowania jest przyznanie uprawnienia, czy nałożenie obowiązku. W pierwszym przypadku postępowanie opiera się na zasadzie skargowości, czyli jest wszczynane na wniosek, natomiast w drugim – na podstawie zasady oficjalności, czyli z urzędu. Jednak ustawy kompleksowe, czyli regulujące względnie całościowy obszar regulacji administracyjnoprawnej, mogą zawierać pewne odrębności proceduralne od rozwiązań przyjętych w kpa. Wówczas w pierwszej kolejności stosuje się przepisy szczególne zawarte w ustawie kompleksowej, takie jak art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, a następnie w zakresie – w jakim nie ma odrębnego uregulowania – przepisy kpa.
Wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania a postanowienie w przedmiocie odmowy
Naczelny Sąd Administracyjny rozwiązał również kwestię tego, jak powinien zachować się organ w sytuacji wniesienia wniosku w przedmiocie żądania przeprowadzenia kontroli na budowie. Jak wyjaśnił sąd, zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przy tym, że przepis ten nie dotyczy postępowań z urzędu, ponieważ nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania inicjowanego na zasadzie oficjalności. Skierowany do organu nadzoru budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania nie stanowi „żądania wszczęcia postępowania”, o którym mowa w art. 61 § 1 kpa, a organ nie może wydać postanowienia odmownego, ponieważ byłby jego jedynym adresatem. To natomiast oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 61a § 1 kpa, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, tj. nie ma obowiązku reagować na tego typu pisma.
Wniosek może jednak być przyczyną wszczęcia postępowania w trybie nadzoru budowlanego
Mimo braku obowiązku wszczynania postępowania w trybie nadzoru budowlanego na wniosek organ może (ale nie musi) zareagować na informacje wskazane we wniosku. Zdaniem NSA, choć postępowania z art. 53a i art. 72a Prawa budowlanego mogą być prowadzone wyłącznie z urzędu, to organ nadzoru budowlanego nie może zignorować sytuacji, gdy ktoś zgłasza naruszenia i powołuje się przy tym na swój interes prawny. Taki wniosek nie wszczyna postępowania sam z siebie, ale powinien być potraktowany jako sygnał do sprawdzenia, czy rzeczywiście doszło do złamania przepisów budowlanych i czy są podstawy, by organ sam rozpoczął sprawę.
Dodatkowo osoba, która zwraca się do organu, nie jest pozbawiona możliwości obrony własnego interesu prawnego. Istnieje bowiem możliwość wniesienia skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w art. 221 i nast. kpa. Jeśli skarga taka okaże się zasadna, wówczas jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może spowodować wszczęcie postępowania z urzędu przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Dopuszczalne jest także zwrócenie się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o spowodowanie podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Możliwe jest również wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich czy prokuratora, któremu służy prawo zwrócenia się do organu o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 roku, sygn. akt: III OSK 1376/23).
