Pomnik przyrody to prawna forma ochrony cennych tworów przyrody, która może istotnie wpływać na plany inwestycyjne. Właściciele nieruchomości muszą liczyć się z tym, że zakazy budowlane przy pomniku przyrody mogą ograniczyć realizację projektów budowlanych na sąsiednich działkach. Zrozumienie, na jakiej podstawie wprowadzane są te restrykcje oraz jaki mają zasięg, jest kluczowe dla każdego inwestora planującego roboty w bliskim sąsiedztwie chronionego obiektu.
Pomniki przyrody – podstawa prawna ich ustanawiania
Zacznijmy od samego początku – czym dokładnie są pomniki przyrody oraz kto i w jaki sposób je ustanawia. Jak czytamy w art. 40 ust. 1 Ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, pomnikami przyrody są pojedyncze twory przyrody żywej i nieożywionej lub ich skupiska o szczególnej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej oraz odznaczające się indywidualnymi cechami, wyróżniającymi je wśród innych tworów, okazałych rozmiarów drzewa, krzewy gatunków rodzimych lub obcych, źródła, wodospady, wywierzyska, skałki, jary, głazy narzutowe oraz jaskinie.
Definicja ta jest bardzo szeroka. Jak zatem powinna wyglądać ocena tego, co powinno otrzymać ochronę, a co nie? Tutaj z pomocą przychodzi ust. 3, który wskazuje, iż kryteria uznawania tworów przyrody żywej i nieożywionej za pomniki przyrody określi Minister właściwy do spraw środowiska. Aktualnie obowiązuje Rozporządzenie z 4 grudnia 2017 roku w sprawie kryteriów uznawania tworów przyrody żywej i nieożywionej za pomniki przyrody.
Przechodząc do ustanawiania pomników przyrody, to podmiotami, które władne są to zrobić, są rady gmin w drodze uchwały. Uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego i musi zawierać określone elementy, w tym:
nazwę obiektu;
jego położenie;
cele ochrony;
wskazanie organu sprawującego nadzór;
szczególnie istotne – zakazy właściwe dla danego obiektu, wybrane z katalogu określonego w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
Zakazy budowlane przy pomniku przyrody – nie wszystkie muszą być wprowadzone
Jak już wspomniano, rada gminy w uchwale ustanawiającej pomnik przyrody wskazuje na zakazy, jakie będą obowiązywały w pobliżu obiektu. W art. 45 ust. 1 ustawy wskazano, iż w stosunku do pomnika przyrody mogą być wprowadzone następujące zakazy:
niszczenia, uszkadzania, przekształcania obiektu lub obszaru;
wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem urządzeń wodnych;
uszkadzania i zanieczyszczania gleby;
dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;
likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych;
wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych;
zmiany sposobu użytkowania ziemi;
wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;
umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;
zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych;
umieszczania tablic reklamowych.
Katalog ten ma charakter otwarty w sensie selektywnym, co oznacza, że nie wszystkie zakazy muszą zostać zastosowane, lecz wyłącznie te, które są adekwatne do konkretnego przypadku. Organ stanowiący gminy zobowiązany jest zatem do dokonania indywidualnej oceny, które ograniczenia są rzeczywiście potrzebne do zapewnienia skutecznej ochrony danego obiektu zgodnie z zasadą proporcjonalności.
Charakter i zakres, jakie mają zakazy budowlane przy pomniku przyrody
Jak łatwo zauważyć, przy zapoznawaniu się z katalogiem zakazów z art. 45 ust. 1 ustawy, zakazy budowlane przy pomniku przyrody nie są wprost wymienione. Wynikają one jednak z kombinacji poszczególnych zakazów.
W praktyce możemy się tam dopatrzyć zakazu:
wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu;
zmiany sposobu użytkowania gruntu;
dokonywania zmian stosunków wodnych;
Każdy z tych zakazów może znacząco ograniczać możliwość realizacji inwestycji budowlanych – zarówno bezpośrednio, np. przez zakaz robót ziemnych, jak i pośrednio, np. przez zakaz zmiany sposobu użytkowania terenu.
Co istotne, zakazy te nie mają charakteru automatycznego. Wskazanie ich w ustawie nie oznacza, że obowiązują one przy każdym pomniku przyrody. Ich obowiązywanie zależy od tego, czy zostały wprowadzone w konkretnej uchwale ustanawiającej pomnik przyrody. Tym samym zakres ograniczeń może być różny w zależności od danego obiektu.
„Właściwe” zakazy budowlane przy pomniku przyrody – czym są?
Do kwestii stosowania zakazów budowlanych przy pomniku przyrody odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 stycznia 2026 roku (sygn. akt: III OSK 254/23). Zauważył on, iż jednym z najważniejszych zagadnień interpretacyjnych jest pojęcie zakazów „właściwych”, czyli tych wskazanych bezpośrednio w uchwale rady gminy.
Według Sądu oznacza to konieczność ścisłego powiązania treści zakazu z cechami konkretnego obiektu oraz zidentyfikowanymi zagrożeniami. Nie jest dopuszczalne mechaniczne przenoszenie całego katalogu zakazów do uchwały. Każdy zakaz powinien odpowiadać rzeczywistym potrzebom ochronnym, być uzasadniony konkretnymi okolicznościami, a także pozostawać w relacji funkcjonalnej do celu ochrony.
W kontekście działalności budowlanej oznacza to, że ograniczenia powinny być wprowadzane wyłącznie wtedy, gdy istnieje realne ryzyko, że określone roboty mogą negatywnie wpłynąć na stan pomnika przyrody.
Bardzo istotny dla inwestorów jest aspekt terytorialnego zasięgu obowiązywania zakazów. Pomnik przyrody – zwłaszcza w przypadku pojedynczego drzewa – ma charakter punktowy. Jednak oddziaływanie zakazów może wykraczać poza miejsce jego bezpośredniego usytuowania. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu podkreślił, że w sytuacji, gdy zakazy dotyczą działań mogących oddziaływać na pomnik przyrody z otoczenia (np. poprzez ingerencję w system korzeniowy czy stosunki wodne), konieczne jest jednoznaczne określenie ich zakresu przestrzennego. Brak takiego określenia prowadzi do poważnych konsekwencji, takich jak niepewność prawna właścicieli nieruchomości sąsiednich, ryzyko arbitralne interpretacji przepisów, a w skrajnych przypadkach również do nieważności uchwały jako aktu prawa miejscowego. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby adresat normy prawnej samodzielnie ustalał, czy jego działanie podlega zakazowi i w jakim zakresie.
Zakazy budowlane przy pomniku przyrody a konstytucyjna ochrona prawa własności
Ograniczenia wynikające z ustanowienia pomnika przyrody stanowią ingerencję w prawo własności, które podlega ochronie konstytucyjnej. Zauważył to również NSA, wskazując, że każdy z zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawęża zakres uprawnień podmiotów będących właścicielami nieruchomości, na których mają one obowiązywać.
Prawo własności ma konstytucyjnie zagwarantowaną ochronę, a jego ograniczenie jest dopuszczalne jedynie w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności – art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa własności w związku z koniecznością zapewnienia ochrony środowiska jest dopuszczalne, o ile jest proporcjonalne. Przesądził o tym prawodawca konstytucyjny, dekretując klauzulę limitacyjną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Powyższe oznacza, że na poziomie Konstytucji przesądzono, iż prawo własności może zostać ograniczone w związku z koniecznością podjęcia działań realizujących cele ochrony środowiska, przy czym ograniczenie to nie może przekraczać progu niezbędności, a więc nie może wykraczać ponad potrzebę zapewnienia warunków do osiągnięcia tych celów. Interpretując wyżej wskazane przepisy, trzeba dojść do wniosku, że ustanowienie „właściwych zakazów” w „stosunku do pomnika przyrody” może się wiązać tylko z takim ograniczeniem prawa własności, które jest adekwatne do zapewnienia jego ochrony. Jeżeli więc dochodzi do ustanowienia zakazów, które odnoszą się do działań na powierzchni ziemi, to zakres ich obowiązywania powinien być jednoznacznie wyznaczony.
Zgodnie z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP ograniczenia mogą być wprowadzane wyłącznie na podstawie ustawy, nie mogą naruszać istoty prawa własności, a przy tym muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności. W ocenie Sądu wprowadzenie zakazów budowlanych musi spełniać trzy podstawowe przesłanki:
przydatność (adekwatność) – zakaz musi realnie służyć ochronie pomnika przyrody;
konieczność – nie może istnieć mniej restrykcyjny środek prowadzący do tego samego celu;
proporcjonalność – ciężar nałożony na właściciela nie może być nadmierny w stosunku do chronionego dobra.
W praktyce oznacza to, że całkowity zakaz prowadzenia robót budowlanych w szerokim obszarze wokół pomnika przyrody może być uznany za nieproporcjonalny, jeśli nie zostanie odpowiednio uzasadniony przez organy gminy.
Wyjątki od zakazów – inwestycje celu publicznego
Warto jeszcze wspomnieć, że w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody przewidziano pewne wyjątki od zakazów, które mają szczególne znaczenie w kontekście inwestycji budowlanych. Zakazy nie dotyczą bowiem:
prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody;
realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody;
zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa;
likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych.
Oznacza to, że nawet w przypadku wprowadzenia zakazów budowlanych nie są one absolutne. Jednak możliwość skorzystania z wyjątków jest ściśle limitowana i wymaga spełnienia określonych przesłanek dokładnie opisanych w ustawie.
