Życie publiczne, ale i to prywatne, w dużej mierze opiera się na decyzjach podejmowanych przez organy administracyjne. Zasadą jest jednak, że wyłącznie wiążące są te orzeczenia, które funkcjonują już w obrocie prawnym. Samo zatem ich wydanie jeszcze nic nie oznacza. Jest to niezwykle istotne, szczególnie jeżeli decyzja administracyjna nakłada na obywatela jakiegoś rodzaju obowiązek, np. podatkowy, wskazując termin na jego wykonanie. Od kiedy zatem rozstrzygnięcie organu zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym? Czy w praktyce doręczenie decyzji administracyjnej i data oznaczona w piśmie ma jakiekolwiek znaczenie?
Jak rozumieć „funkcjonowanie decyzji administracyjnej w obrocie prawnym”?
W sprawach prowadzonych przez organy administracyjne jedną z kluczowych kwestii jest ustalenie, od którego momentu decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne i może być traktowana jako wiążąca zarówno dla organu, jak i dla adresata. Od razu wyjaśniamy, że nie jest to ani moment podpisania decyzji, ani data jej wydania. Chwilą „wejścia” orzeczenia do obrotu prawnego jest moment doręczenia.
Co jednak oznacza funkcjonowanie decyzji administracyjnej w obrocie prawnym? Otóż wraz z chwilą, gdy zostaje ona wprowadzona do obrotu prawnego, taka decyzja:
- staje się skuteczna, czyli wiąże adresata i organ;
- uruchamia bieg terminów procesowych, np. termin na złożenie odwołania, skargi, zażalenia;
- może być podstawą dla dalszych czynności organu, np. egzekucji administracyjnej;
- może być oceniana przez organ odwoławczy albo w dalszej kolejności przez sąd administracyjny.
Warunkiem rozpoczęcia „bytu prawnego” decyzji jest uzyskanie waloru skuteczności. Zgodnie z generalną zasadą – decyzja administracyjna, która nie została prawidłowo doręczona, pozostaje poza obrotem prawnym.
Zatem to właśnie od prawidłowego doręczenia zależy, czy decyzja zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym — a tym samym, czy może być podstawą egzekucji, odwołania lub innych czynności procesowych.
Co na to orzecznictwo sądów administracyjnych?
Odpowiedź na pytanie, od kiedy decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym, dał nam całkiem niedawno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postanowieniu z 21 lipca 2025 roku (sygn. akt: II SA/Łd 474/25). Sąd w swoim orzeczeniu podkreślił, że doręczenie decyzji jest niezwykle istotnym elementem postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 110 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja administracyjna zaczyna więc funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie.
Dalej WSA przypomniał, że w myśl art. 40 § 1 kpa pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Zgodnie z art. 41 kpa w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Jednocześnie, po myśli art. 109 § 1 kpa, decyzję doręcza się stronom na piśmie.
Wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji błędnego działania organu przy doręczaniu korespondencji i dopuszczalne jest zaskarżenie aktu administracji publicznej, w przypadku gdy naruszono przepisy regulujące procedurę jego doręczeń, lecz może to nastąpić jedynie w sytuacji, kiedy zaskarżany akt wszedł do obrotu prawnego i jednocześnie znalazł się w posiadaniu podmiotu uprawnionego do złożenia środka zaskarżenia w momencie jego wnoszenia.
Doręczenie decyzji administracyjnej
Głównym przepisem dotyczącym doręczeń w postępowaniach administracyjnych jest art. 40 § 1 kpa. Zgodnie z nim doręczenia dokonuje się stronie lub jej przedstawicielowi, a jeżeli strona działa przez pełnomocnika — temu pełnomocnikowi. Zatem warunkiem skuteczności doręczenia jest:
- doręczenie decyzji administracyjnej stronie, albo
- doręczenie jej przedstawicielowi ustawowemu, jeżeli działa przez takiego, albo
- jeśli ustanowiono pełnomocnika — wyłącznie pełnomocnikowi.
Naruszenie powyższej zasady powoduje wadliwość doręczenia, co z kolei oznacza, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego.
Warto przypomnieć, że strona postępowania ma obowiązek informowania organu o każdej zmianie adresu. Jeśli tego nie uczyni, organ wysyła pismo na adres dotychczasowy, a jeżeli strona takiego pisma nie odbierze, zastosowanie znajdzie fikcja doręczenia. To zaś oznacza, że decyzja zacznie funkcjonować w obrocie prawnym, mimo że w rzeczywistości nie trafiła do rąk adresata.
Jak wygląda doręczenie decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym?
Administracja publiczna cały czas przechodzi proces elektronizacji. Zmianie uległy zatem również zasady doręczenia decyzji. Zgodnie z art. 39 § 1 kpa podstawowym sposobem doręczania pism jest doręczanie na adres do doręczeń elektronicznych z zastrzeżeniem pierwszeństwa dopuszczalności doręczania pism na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu.
Adresem do doręczeń elektronicznych jest oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej. Dla przykładu ZUS przesyła swoje decyzje za pośrednictwem systemu e-ZUS, z kolei sądy gospodarcze przy pomocy Portalu Rejestrów Sądowych.
Jeżeli nie da się doręczyć pisma przez system teleinformatyczny organu ani bezpośrednio w jego siedzibie, organ musi skorzystać z kolejnych dostępnych sposobów doręczenia. W takiej sytuacji ma on do wyboru dwie metody:
- doręczenie przez operatora wyznaczonego w formie tzw. usługi hybrydowej – polega ona na tym, że dokument elektroniczny wysłany przez organ zostaje automatycznie przekształcony przez operatora pocztowego w tradycyjną przesyłkę listową i doręczony adresatowi, lub
- doręczenie przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby.
W ostateczności możliwe jest zastosowanie zasad tradycyjnego doręczenia, czyli:
- doręczenia przesyłką rejestrowaną, czyli wysłaną i odbieraną za pokwitowaniem, albo
- doręczenia przez pracownika organu lub inną upoważnioną osobę lub instytucję.
Powyżej określone sposoby mają charakter hierarchiczny. Dopiero gdy nie można zastosować pierwszego wariantu, organ może zdecydować się na następny. W praktyce jednak wiele urzędów nie ma dedykowanych systemów teleinformatycznych, przez co domyślnym sposobem jest dla nich opcja tradycyjna – tj. doręczenie przy pomocy Poczty Polskiej.
Doręczenia zastępcze = fikcja prawidłowego doręczenia
Nie zawsze adresat jest w stanie odebrać przesyłkę nadesłaną przez organ administracyjny w dniu jej doręczenia, niezależnie, czy mówimy o doręczeniu elektronicznym, czy tradycyjnym. Nie zawsze zresztą adresat chce odbierać urzędowe pisma. Co zatem zrobić, jeśli dana osoba stwierdziła, że lepiej dla niej, jeżeli nie odbierze przesyłki pochodzącej z urzędu? Czy taka decyzja nigdy nie będzie mogła zacząć funkcjonować w obrocie prawnym? Nie, kpa przewiduje tzw. fikcję doręczenia.
Na czym ona polega? Otóż fikcja doręczenia to uznanie, że przesyłka została skutecznie doręczona adresatowi, mimo że jej nie odebrał. Celem instytucji jest zapobieganie paraliżowaniu postępowań sądowych i administracyjnych przez unikanie odbioru korespondencji.
Doręczenie elektroniczne
Przepisy określają, kiedy owa fikcja występuje w doręczeniu elektronicznym i tradycyjnym. W pierwszym wypadku jest to bardzo proste – decyzję uznaje się za doręczoną po upływie 14 dni od dnia wpłynięcia korespondencji przesłanej przez podmiot publiczny na adres do doręczeń elektronicznych adresata, o ile nie odebrał go przed upływem tego terminu. Zatem decyzja organu zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od 15. dnia, licząc od daty powiadomienia go o pojawieniu się pisma z urzędu na jego profilu w danym systemie teleinformatycznym.
Przykład 1.
11 września 2025 roku pan Piotr otrzymał wiadomość e-mail, że tego dnia na jego profilu w e-ZUS znajduje się do odebrania pismo od organu rentowego. Mężczyzna postanowił, że nie będzie go odbierał. W tym przypadku należy liczyć, że 25 września 2025 roku pismo zostanie uznane za odebrane. Od tego dnia zaczyna być liczony miesięczny termin na złożenie odwołania.
Doręczenie tradycyjne
W przypadku doręczenia tradycyjnego sprawa jest nieco bardziej zawiła i łatwiej tutaj o pomyłkę ze strony organu.
Aby w tym wariancie powstała fikcja doręczenia, przesyłka urzędowa musi zostać pozostawiona na przechowanie przez 14 dni w placówce pocztowej (ew. w urzędzie gminy, jeżeli doręcza ją pracownik urzędu). Adresat powinien zostać zawiadomiony o pozostawieniu pisma we właściwej placówce oraz o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia (awiza). Zawiadomienie to powinno być umieszczone w skrzynce pocztowej adresata, a gdy nie jest to możliwe – w drzwiach jego mieszkania lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, np. na drzwiach biura lub innego lokalu, w którym adresat wykonuje czynności zawodowe.
W przypadku nieodebrania przesyłki w wyznaczonym terminie listonosz (lub pracownik urzędu) pozostawia drugie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie 14 dni, licząc od daty pierwszego zawiadomienia. Przy czym przepis nie nakazuje tutaj, aby listonosz zawsze dokładnie 7. dnia pozostawiał drugie awizo.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że omawiany obowiązek musi być realizowany w okresie zawierającym się między momentem upływu 7. dnia, licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia, i momentem upływu 14. dnia, licząc od daty pierwszego zawiadomienia. Należy jednak postulować, aby podmiot doręczający realizował powyższy obowiązek na początku tak wyznaczonego okresu, a tym samym, by adresatowi została zapewniona faktyczna możliwość dokonania odbioru pisma z placówki pocztowej lub urzędu gminy (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2008 roku, sygn. akt: II OSK 1816/06).
Jeżeli przesyłka nie zostanie odebrana, ostatniego dnia tego terminu uznaje się, że nastąpiło doręczenie zastępcze. W takim przypadku decyzja ta wchodzi do obrotu prawnego, staje się skuteczna oraz rozpoczynają się terminy odwoławcze. Nie ma znaczenia, czy strona fizycznie zapoznała się z pismem.
