Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje szczegółową regulację odnoszącą się do postępowania dowodowego, jakie może prowadzić organ administracji publicznej. Opinia biegłego może stanowić dowód w tym rodzaju postępowania. Przeczytaj poniższy artykuł i dowiedz się więcej o opinii biegłego w postępowaniu administracyjnym!
Podstawowe zasady dotyczące dowodów w postępowaniu administracyjnym
W myśl art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności mogą nim być:
- dokumenty,
- zeznania świadków,
- opinie biegłych,
- oględziny.
Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania.
Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
Zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym.
Jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, organ administracji publicznej zażąda od strony składającej odpis dokumentu przedłożenia jego oryginału.
Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Organ przeprowadzający postępowanie może w każdym jego stadium zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania.
Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane mu z urzędu należy zakomunikować stronie. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.
Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Może on w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do jego okazania.
Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Stosuje się wówczas przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.
Organ kolegialny właściwy do wydania decyzji w sprawie może zlecić przeprowadzenie postępowania dowodowego lub jego części jednemu ze swych członków lub pracowników, jeżeli szczególne przepisy temu się nie sprzeciwiają.
Opinia biegłego i powołanie biegłego w postępowaniu administracyjnym
Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.
Należy podkreślić, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest obowiązkiem organu, przepisy dopuszczają jedynie taką możliwość – w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Nie jest konieczne korzystanie z pomocy biegłego, jeżeli organ sam posiada odpowiednie wiadomości specjalne.
Wykorzystanie opinii biegłego jest konieczne tylko w sytuacji, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ administracji.
Biegły podlega wyłączeniu na następujących zasadach i w trybie określonym poniżej w sprawie:
- w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;
- swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;
- osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;
- w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w dwóch punktach powyżej;
- w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;
- z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;
- w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.
Powody wyłączenia biegłego od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli.
Organ administracyjny prowadzi postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem na cele publiczne. Aby ustalić wartość nieruchomości, a w konsekwencji wysokość odszkodowania, organ zleca rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest typowym przykładem dowodu z opinii biegłego w postępowaniu administracyjnym. Ocena takiego operatu przez organy administracyjne oraz sądy administracyjne sięgać powinna nie dalej niż do granic wiedzy specjalistycznej. Organy muszą zbadać, czy operat został sporządzony zgodnie z przepisami, opiera się na właściwych danych dotyczących nieruchomości, jest logiczny i kompletny oraz czy zawiera wszystkie wymagane elementy. Powinny również zweryfikować, czy dokument nie zawiera niejasności, błędów ani braków, które należy poprawić lub uzupełnić, aby operat miał wartość dowodową. To kluczowy element procesu zbierania, rozpatrywania i oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. W przypadku operatu szacunkowego organy administracji prowadzące postępowanie nie powinny wkraczać w merytoryczną zasadność złożonego operatu, gdyż nie dysponują one wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Poza zakresem analizy i oceny organów administracji, jak i sądów administracyjnych, jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania.
Co istotne, w kontekście opinii biegłego w postępowaniu administracyjnym opinia taka nie może mieć za przedmiot ocen prawnych, do których dokonywania uprawniony jest organ administracji i sąd administracyjny. Przykładem częstego wykroczenia poza właściwe ramy opinii biegłego jest ocena samowoli budowlanej. Zgodnie z orzecznictwem natomiast: „Ocena, czy rozbudowa ma cechy samowoli budowlanej, czy stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest oceną prawną i należy do organów nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba zasięgnięcia wiadomości specjalnych, co uzasadniałoby dopuszczenie dowodu z opinii biegłego” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2008 roku, II OSK 1845/06).
W tym zakresie w orzecznictwie pojawiają się również poglądy odmienne. W orzecznictwie wskazuje się, że w niektórych przypadkach opinia biegłego może mieć za przedmiot ocenę prawną w sytuacji, gdy dla organu wiedza z danego obszaru stanowić będzie wiadomości specjalne.
Takie podejście potwierdza Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wskazał: „Szczegółowa opinia prawna wydana przez niezależnego prawnika, specjalizującego się w dziedzinie prawa autorskiego, jest dopuszczalnym dowodem pozwalającym na pełniejszą ocenę istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek zamiejscowy w Lublinie z 19 lutego 1999 roku, I SA/Lu 43/9).
