Prawo własności nieruchomości, mimo że bardzo mocno chronione, nie ma charakteru bezwzględnego. I nie chodzi wyłącznie o plany miejscowe, w których organy gminy mogą ograniczać korzystanie z własnej działki. W określonych sytuacjach państwo może nawet taki grunt odebrać właścicielowi, uzasadniając to interesem społecznym. Niewiele wówczas można z tym zrobić. Jednakże wywłaszczenie musi mieć swój cel, który musi następnie zostać zrealizowany w określonym czasie. Po tym terminie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o ile dawny właściciel wyjdzie z taką inicjatywą. Przepisy prawa nie określają jednak, jak długo można domagać się zwrotu. Czy jest to uprawnienie bezterminowe?
Wywłaszczenie nie potrzebuje zgody właściciela
Wywłaszczenie nieruchomości jest przejawem najdalej idącej ingerencji państwa w prawo własności swoich obywateli. Polega ono na przymusowym odebraniu prawa do gruntu (a wraz z nim do posadowionych na nim budynków) na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w celu realizacji określonego celu publicznego. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter administracyjny, co oznacza, że zgoda właściciela nie jest konieczna.
Instytucja ta działa na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednocześnie w tym samym akcie prawodawca przewidział mechanizmy chroniące byłych właścicieli. Zgodnie z przepisami wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy następuje na cele publiczne oraz za słusznym odszkodowaniem.
Szczegółowe zasady wywłaszczenia określają przepisy art. 112 i nast. ustawy. Wskazano tam zarówno tryb przeprowadzenia wywłaszczenia, jak i uprawnienia byłych właścicieli w sytuacji, gdy nieruchomość przestaje być potrzebna do realizacji celu publicznego, dla którego została odebrana.
Wywłaszczenie jest więc traktowane jako środek ostateczny. Co do zasady organ publiczny powinien w pierwszej kolejności dążyć do nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej (rokowania). Dopiero gdy negocjacje nie przynoszą skutku, możliwe jest zastosowanie trybu administracyjnego i wydanie decyzji wywłaszczeniowej.
Kiedy możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości?
Generalną przesłanką pozwalającą wywłaszczyć nieruchomość jest jej niezbędność na cele publiczne. W drodze analogii wychodzi zatem, że w przypadku gdy cel ten nie zostanie osiągnięty, nieruchomość powinna wrócić do pierwotnego właściciela. Aby to jednak mogło się stać, musi minąć określony czas. Po upłynięciu terminu taką nieruchomości uznaje się za „zbędną”. Zatem jeżeli nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem w określonym ustawowo terminie, były właściciel lub jego spadkobiercy mogą domagać się jej zwrotu.
Przesłanką zwrotu nieruchomości jest również sytuacja, w której grunt przestał być potrzebny do realizacji obranego celu. Dla przykładu, jeżeli działka została wywłaszczona pod budowę drogi, a inwestycja nigdy nie została zrealizowana lub została zrealizowana w innym miejscu, powstaje możliwość ubiegania się o zwrot.
Ponadto, jak czytamy w art. 136 ustawy, niedopuszczalne jest zrealizowanie na nieruchomości wywłaszczonej innego celu niż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nawet w przypadku, gdyby ten inny cel był celem publicznym albo celem należącym w przeszłości do ustawowego katalogu celów uzasadniających dopuszczalność wywłaszczenia. Tutaj jednak przepisy dają organom publicznym pewną furtkę, ponieważ mowa jest o zakazie użycia zbędnej nieruchomości, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Jest to dosyć niefortunny zapis, ponieważ nie określa dokładnie, w jakich warunkach taki zbędny grunt może zostać wykorzystany przez państwo ani ile czasu na wyjście z wnioskiem o zwrot ma poprzedni właściciel lub jego następcy prawni.
Po jakim czasie nieruchomość staje się „zbędna”?
Chcąc dowiedzieć się, kiedy możliwy staje się zwrot wywłaszczonej nieruchomości, musimy sięgnąć do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis przewiduje konkretne terminy dla zaistnienia zbędności nieruchomości. Przyjmuje się, że jest ona zbędna, jeżeli:
pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo
pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Spełnienie jednej z tych przesłanek otwiera drogę do dochodzenia zwrotu nieruchomości. W praktyce wygląda to w ten sposób, że w pierwszej kolejności czekamy 7 lat, aby móc zweryfikować, czy prace budowlane zostały rozpoczęte. Jeżeli nie, możemy wychodzić z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jeśli jednak prace budowlane zostały rozpoczęte, wówczas trzeba odczekać kolejne 3 lata w celu przekonania się, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przy czym w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości, zwrotowi nie podlega całość, a pozostała część działki.
Trzeba przy tym pamiętać, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dopuszczalny wyłącznie wtedy, gdy pozostaje ona nadal własnością podmiotów publicznych – Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli nieruchomość została w międzyczasie zbyta i obecnie należy do podmiotów prywatnych, niezależnie od tego, czy są to osoby fizyczne, czy osoby prawne, odzyskanie jej przez byłych właścicieli nie jest już możliwe.
Podobna sytuacja występuje w przypadku, gdy grunt wprawdzie pozostaje własnością publiczną, ale ustanowiono na nim prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu. W takim przypadku również wykluczona jest procedura zwrotu.
Przykład 1.
W 2012 roku gmina wywłaszczyła działkę należącą do pana Jana pod budowę nowej szkoły. Decyzja stała się ostateczna. Mija 14 lat (mamy 2026 rok), a na działce rośnie trawa – żadnych prac budowlanych nie rozpoczęto. Gmina nie wysłała mężczyźnie żadnego zawiadomienia o zmianie przeznaczenia terenu. Czy pan Jan może dziś skutecznie wystąpić o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i czy nie upłynął na to termin? Tak. Ponieważ minęło 10 lat, a cel nie został zrealizowany, nieruchomość uważa się za „zbędną”. Z uwagi na brak zawiadomienia ze strony gminy pana Jana obowiązuje najdłuższy, 20-letni termin liczony od 2012 roku. Ma zatem czas do 2032 roku, aby złożyć formalny wniosek o zwrot.
Czy istnieje termin na złożenie wniosku o zwrot?
Na razie wszystko jest zrozumiałe, tym bardziej że wynika to jasno z konkretnych przepisów prawa. Problem pojawia się jednak, gdy dochodzimy do kwestii terminu, w jakim osoby uprawnione mogą zgłaszać swoje roszczenia o wywłaszczoną nieruchomość. Normy zawarte w ustawie nieco to bowiem komplikują.
Aby dokładnie zrozumieć, w jakim czasie należy złożyć wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, musimy zapoznać się z ust. 2, 5 i 7 art. 136 ustaw. Zgodnie z ust. 2 – w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części.
Następnie ust. 5 stanowi, że w przypadku niezłożenia przez uprawnionego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub części wywłaszczonej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, albo od dnia następującego po dniu, w którym upłynął okres, o którym mowa w ust. 2a, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części wygasa.
Z kolei ust. 7 mówi, że uprawnienie do zwrotu wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Co to oznacza? Otóż w przepisach przewidziano dwa odrębne terminy związane z dochodzeniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości:
po pierwsze, jeżeli właściwy organ poinformował byłego właściciela lub jego spadkobierców o planowanym przeznaczeniu nieruchomości – bądź jej części – na cel inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, osoby uprawnione mają 3 miesiące na złożenie wniosku o zwrot, licząc od dnia doręczenia zawiadomienia. Taki sam termin obowiązuje także w sytuacji, gdy organ nie dysponował aktualnym adresem uprawnionych i dokonał zawiadomienia w drodze publicznego obwieszczenia;
po drugie, gdy powyższe zawiadomienie nie zostało dokonane, ustawodawca przewidział znacznie dłuższy okres na wystąpienie z roszczeniem. W takim przypadku prawo do ubiegania się o zwrot wygasa po upływie 20 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna albo od dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości.
Jeżeli w tym czasie wniosek nie zostanie złożony, prawo do zwrotu wygasa. A co ze starszymi decyzjami wywłaszczeniowymi niż wspomniane 20 lat? No cóż, tutaj nie ma dobrych wiadomości, gdyż w takim przypadku Ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami prawodawca przesądził, że termin na złożenie wniosku mija w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie owej ustawy. Okres ten został nieco rozciągnięty z uwagi na stan pandemiczny, jednakże koniec końców minął on 7 lipca 2020 roku.
Warto wspomnieć jeszcze o wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2025 roku (sygn. akt: I OSK 2185/22), w którym sąd odniósł się do starszych spraw – tych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. NSA stwierdził, że zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 Ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie. Jeśli do pozbawienia właściciela prawa do nieruchomości doszło przed wejściem w życie tej ustawy, to zwrot może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy przejęcie lub nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów jednej z ustaw wywłaszczeniowych wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie NSA użyte w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenie „zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części” oznacza, że na podstawie tego przepisu można domagać się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości niezależnie od tego, kiedy doszło do wywłaszczenia, ale pod warunkiem, że nastąpiło to na podstawie wówczas obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej. O tym, czy objęte konkretnym postępowaniem nieruchomości mają status „nieruchomości wywłaszczonych”, w pierwszej kolejności decyduje to, czy przejęcie lub nabycie nieruchomości nastąpiło już w okresie obowiązywania tej ustawy. Jeżeli przejęcie lub nabycie nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wówczas odpowiednie zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może nastąpić jedynie wówczas, gdy przejęcie lub nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów jednej z ustaw wywłaszczeniowych wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
