Inwestycja budowlana to złożony proces, w którym każdy detal musi być zgodny z dokumentacją techniczną oraz zasadami wiedzy inżynierskiej. Jednym z wyzwań, przed którymi stają inwestorzy, jest kontrola ze strony organów administracji, które w określonych sytuacjach mogą nałożyć obowiązek wykonania ekspertyzy. Choć procedura ta ma zapewnić bezpieczeństwo użytkowania obiektu, wiąże się z konkretnymi kosztami i formalnościami. Warto zatem wiedzieć, jakie kroki prawne przysługują stronie w takiej sytuacji.
Pozostaje jeszcze kwestia kontroli – to, że budynek stawiany jest na własnej działce i za własne pieniądze, nie ma tutaj znaczenia. Organy administracji architektoniczno-budowlanej na każdym etapie mają prawo dokonać inspekcji budowy oraz żądać dostarczenia dokumentów związanych z prowadzeniem robót. Jednym ze szczególnych uprawnień organów jest nałożenie obowiązku wykonania ekspertyzy na osobę odpowiedzialną za budowę. To jednak wiąże się z kosztami i to niemałymi. Dlatego też przepisy przewidują prawo do złożenia zażalenia na postanowienie organu. Pojawia się tu jednak pytanie – kto może zaskarżyć postanowienie w tym przedmiocie?
Uprawnienia kontrolne organów nadzoru budowlanego
Postępowania prowadzone na gruncie Ustawy z 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) należą do tych, w których bardzo często ujawnia się potrzeba ustalenia okoliczności o charakterze technicznym. Stąd też prawodawca nadał organom administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego uprawnienia do dokonywania oceny jakości robót budowlanych, prawidłowości zastosowanych materiałów czy też aktualnego stanu technicznego obiektu. Jednakże tego rodzaju ustalenia wymagają specjalistycznej wiedzy, która niejednokrotnie wykracza poza standardowe kompetencje organów administracji publicznej.
W odpowiedzi na te potrzeby ustawodawca przewidział przepis, dzięki któremu organy mogą nałożyć na określone podmioty obowiązek wykonania ekspertyzy lub przedłożenia określonych dokumentów. Rozwiązanie to pełni swoistą funkcję dowodową pozwalającą organowi zdecydować, czy budowa przebiega w zgodzie z przepisami i standardami budowlanymi.
Uprawnienia kontrolne zostały uregulowane między innymi w art. 81c Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy dwóch kategorii uprawnień organów:
Pierwsza kategoria obejmuje prawo organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego do żądania informacji lub udostępnienia dokumentów:
związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego,
świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi.
Druga kategoria obejmuje właśnie obowiązek wykonania ekspertyzy – organy mogą tego żądać w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.
Charakter obowiązku wykonania ekspertyzy
Obowiązek przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej jest nakładany w drodze postanowienia. Jego zasadniczym celem nie jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do jej istoty, ale umożliwienie organowi zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do dalszego prowadzenia postępowania. Stanowi ono jedynie element szerszego postępowania wyjaśniającego i służy weryfikacji określonych wątpliwości, które powstały po stronie organu. W praktyce oznacza to, że postanowienie pełni funkcję pomocniczą wobec przyszłego rozstrzygnięcia.
Wątpliwości organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mogą dotyczyć zarówno przebiegu robót budowlanych, jak i jakości zastosowanych materiałów czy bezpieczeństwa użytkowania obiektu.
Pomimo że postanowienie to nie przesądza bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron w sensie materialnoprawnym, wywiera ono istotny wpływ na ich sytuację prawną. Nakłada bowiem obowiązek podjęcia wskazanych działań w oznaczonym terminie, a także wiąże się z koniecznością poniesienia kosztów sporządzenia ekspertyzy. Z tego względu ustawodawca zdecydował się dopuścić możliwość jego zaskarżenia w postaci zażalenia.
Krąg podmiotów zobowiązanych do przedłożenia ekspertyzy
Krąg adresatów obowiązku wykonania ekspertyzy z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego odnajdziemy w ust. 1 tego przepisu. Są podmioty, które pozostają w bezpośrednim związku z procesem budowlanym lub eksploatacją obiektu budowlanego. Do tej kategorii należą:
uczestnicy procesu budowlanego, czyli:
inwestor,
projektant,
kierownik budowy lub robót,
inspektor nadzoru inwestorskiego;
właściciel;
zarządca obiektu budowlanego.
Każdy z wymienionych uczestników procesu budowlanego pełni określoną funkcję w procesie realizacji inwestycji i dysponuje wiedzą lub dokumentacją, która może mieć znaczenie w wyjaśnieniu sprawy. Co do właściciela obiektu budowlanego lub jego zarządcy – są to podmioty odpowiedzialne za utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym oraz za zapewnienie jego bezpiecznego użytkowania. Z tego względu ustawodawca uznał, że również one mogą zostać zobowiązane do dostarczenia ekspertyzy, zwłaszcza gdy wątpliwości dotyczą aktualnego stanu technicznego obiektu.
Kto może zaskarżyć postanowienie w przedmiocie obowiązku wykonania ekspertyzy?
Podmiotem uprawnionym do wniesienia zażalenia jest adresat postanowienia, czyli ta osoba, na którą nałożono obowiązek dostarczenia ekspertyzy. To właśnie ona ponosi bezpośrednie konsekwencje wydanego rozstrzygnięcia, zarówno w sferze finansowej, jak i organizacyjnej.
Sporządzenie ekspertyzy zazwyczaj wiąże się z koniecznością zaangażowania specjalistów posiadających odpowiednie kwalifikacje oraz uprawnienia, a także z przeprowadzeniem badań lub analiz technicznych. To wszystko generuje znaczne koszty, które obciążają podmiot zobowiązany. Dodatkowo konieczność dotrzymania wyznaczonego terminu może wpływać na przebieg inwestycji lub sposób zarządzania obiektem.
A co z osobami „zainteresowanymi”?
Zasadą generalną postępowania administracyjnego jest, że legitymacja do wniesienia środka zaskarżenia przysługuje tej osobie, której interesu prawnego dotyczy dane rozstrzygnięcie. W przypadku postanowienia nakładającego obowiązek sporządzenia ekspertyzy bezpośredni skutek dotyczy wyłącznie jego adresata. Inne strony postępowania nie są zobowiązane do podejmowania jakichkolwiek działań ani do ponoszenia kosztów, co też wyklucza ich uprawnienie do zaskarżenia.
Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu z 18 grudnia 2025 roku (sygn. akt: II SA/Wr 704/25), w którym wskazano, że charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć. Oprócz adresata tego postanowienia żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Ustawy z 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego w zaskarżeniu tego postanowienia. To adresat postanowienia ponosi koszty tej oceny technicznej i tylko on ma interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku. Jeżeli postanowienie to zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego (np. naprawczego), inne strony tego postępowania mogą kwestionować ustalenia i wnioski tej oceny technicznej lub ekspertyzy w ramach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu głównym, a nie sam fakt nałożenia na właściciela obowiązku sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy.
Zdaniem WSA przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie zarówno przed wszczęciem postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy istnieją podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, jak również w ramach już wszczętego postępowania, np. naprawczego. W tym drugim przypadku zarówno postępowanie w sprawie wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jak i w przedmiocie zmiany takiego postanowienia, ma charakter postępowania incydentalnego toczącego się w ramach owego postępowania głównego. Nie można jednak przyjąć, że krąg stron uprawnionych do zaskarżenia ww. postanowienia ustalany jest inaczej w zależności od tego, na jakim etapie postępowania zostało ono wydane. Z uwagi na szczególny charakter postanowienia dowodowego wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego interes prawny w zaskarżeniu tego postanowienia – zarówno wydawanego po raz pierwszy, jak i w okolicznościach sprawy jego uchylenia – nadal ma wyłącznie jego adresat.
Oznacza to, że stroną postępowania dotyczącego nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy jest wyłącznie ten uczestnik procesu budowlanego, który został tym obowiązkiem objęty. W konsekwencji tylko ten podmiot posiada legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a także na rozstrzygnięcia je uchylające. Pozostali uczestnicy procesu mogą być co najwyżej zainteresowani faktycznie tym, aby obowiązek sporządzenia ekspertyzy został nałożony na określoną osobę, jednak nie daje im to uprawnienia do jego zaskarżenia.
Kiedy organ może nałożyć obowiązek wykonania ekspertyzy?
Nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy nie ma charakteru dowolnej decyzji organu. Musi być oparte na określonych przesłankach. Jak wskazuje omawiany art. 81c Prawa budowlanego, organ może sięgnąć po ten instrument wyłącznie w przypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości dotyczących:
jakości wyrobów budowlanych;
jakości wykonywanych robót budowlanych;
stanu technicznego obiektu.
Przesłanki te mają charakter ocenny, co oznacza, że ich zastosowanie wymaga każdorazowo indywidualnej analizy okoliczności sprawy. Organ powinien wykazać, że istnieją konkretne i rzeczywiste podstawy do powzięcia wątpliwości, a nie jedynie hipotetyczne przypuszczenia.
W ramach zażalenia podmiot zobowiązany może podnosić zarzuty dotyczące braku spełnienia tych przesłanek. Może w szczególności wskazywać, że organ nie przedstawił wystarczających argumentów uzasadniających konieczność sporządzenia ekspertyzy albo że wątpliwości te mogły zostać wyjaśnione w inny, mniej uciążliwy sposób.
Istotnym elementem oceny postanowienia organu administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego jest także jego proporcjonalność. Organ bowiem powinien działać w sposób wyważony i adekwatny do celu, jaki zamierza osiągnąć.
W praktyce oznacza to konieczność precyzyjnego określenia zakresu ekspertyzy oraz wskazania, jakie kwestie mają zostać wyjaśnione. Zbyt szeroko zakreślony obowiązek może prowadzić do nieuzasadnionego obciążenia podmiotu zobowiązanego, zarówno pod względem finansowym, jak i organizacyjnym. Koszty mają tutaj kluczowe znaczenie. Sporządzenie ekspertyzy obciąża podmiot zobowiązany. W zależności od charakteru sprawy mogą to być wydatki o znacznej wysokości, co dodatkowo wzmacnia potrzebę zapewnienia skutecznych środków ochrony prawnej. W przypadku niewykonania obowiązku lub przedstawienia ekspertyzy, która nie wyjaśnia w wystarczający sposób istotnych okoliczności sprawy, organ może zlecić jej sporządzenie na koszt zobowiązanego. Takie wykonanie zastępcze prowadzi do przeniesienia inicjatywy dowodowej na organ, przy jednoczesnym obciążeniu kosztami strony.
Równie istotne jest wyznaczenie realnego terminu na sporządzenie ekspertyzy. Termin ten powinien uwzględniać stopień skomplikowania zagadnienia oraz czas niezbędny na przeprowadzenie odpowiednich badań i analiz. Niewłaściwe określenie terminu może stanowić podstawę do skutecznego zakwestionowania postanowienia.
Polecamy:
