W postępowaniach administracyjnych decyzje o charakterze merytorycznym, czyli co do sedna sprawy, wydają organy państwowe. Sądy są tutaj jedynie jednostkami mającymi kontrolować zgodność z prawem wydawanych orzeczeń. Jak w każdym postępowaniu i tutaj działa zasada dwuinstancyjności, tj. strona postępowania ma prawo do odwołania. Sprawa w II instancji ma natomiast zostać rozpoznana „od nowa”. Organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami, dokonaną oceną dowodów czy też treścią wydanej przez niego decyzji. Ponadto przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy ma obowiązek brać pod uwagę okoliczności, które powstały po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Nie oznacza to jednak, że musi od nowa zbierać wszystkie dowody i opierać się wyłącznie na własnych ustaleniach. Jest wręcz odwrotnie – w postępowaniu drugoinstancyjnym funkcjonuje ograniczony zakres postępowania dowodowego. Co to oznacza w praktyce?
Charakter postępowania odwoławczego w administracji
Postępowanie odwoławcze w sprawach administracyjnych stanowi element systemu kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej. Jego celem jest weryfikacja prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w I instancji oraz zapewnienie stronie prawa do odwołania się i możliwości ponownego rozpoznania sprawy. Postępowanie odwoławcze ma charakter kontrolny, ale jednocześnie organ odwoławczy nie tylko bada zgodność decyzji z prawem, ale także jest zobowiązany rozpatrzyć sprawę merytorycznie.
Jednocześnie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują, że zakres postępowania dowodowego przed organem odwoławczym może być ograniczony. Oznacza to, że organ II instancji nie jest zobowiązany do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego od początku. W dużej mierze opiera się na materiale zgromadzonym wcześniej przez organ I instancji. Dla stron postępowania administracyjnego ma to ogromne znaczenie praktyczne. Wpływa bowiem na to, kiedy i w jaki sposób należy przedstawiać dowody oraz jakie są możliwości uzupełniania materiału dowodowego na etapie odwołania. Pokazuje to również, jak ważna jest inicjatywa dowodowa i aktywność strony w czasie postępowania pierwszoinstancyjnego.
Zasada dwuinstancyjności oznacza, że organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego ma możliwość:
utrzymania decyzji w mocy,
uchylenia decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy,
umorzenia postępowania I instancji w całości albo w części,
uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Choć organ odwoławczy ma szerokie kompetencje w zakresie rozstrzygania sprawy, nie oznacza to, że zawsze prowadzi pełne postępowanie dowodowe od podstaw. Zazwyczaj opiera się na materiale zgromadzonym przez organ I instancji.
Ograniczony zakres postępowania dowodowego przed organem odwoławczym
Zapoznając się z art. 136 kpa, możemy dojść do wniosku, że organ odwoławczy nie jest zobowiązany do ponownego przeprowadzania wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Jego zadaniem jest przede wszystkim ocena prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji oraz weryfikacja ustaleń faktycznych i prawnych. Stan faktyczny ustala on na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu w I instancji, rozszerzając go o nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji oraz te, które uległy zmianie po wydaniu decyzji I instancji, oraz które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 sierpnia 1988 roku (sygn. akt: SA/Ka 378/88), kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji.
Jeżeli materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest kompletny i pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, organ odwoławczy może oprzeć się na już istniejących dowodach i nie zezwolić na nowe wnioski dowodowe. W takiej sytuacji postępowanie dowodowe nie jest prowadzone ponownie, a analiza sprawy polega głównie na ocenie zgromadzonej już dokumentacji. Dzięki temu postępowanie odwoławcze może być szybsze i wydajniejsze, gdyż nie wymaga powtarzania wszystkich czynności dowodowych.
Kiedy organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe dowody?
Ograniczony zakres postępowania dowodowego nie oznacza całkowitego braku możliwości jego prowadzenia. Organ odwoławczy może uzupełnić materiał dowodowy, jeżeli uzna to za konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Organ odwoławczy analizuje materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, działając na podstawie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów. Na podstawie takiej analizy może dojść do dwóch podstawowych wniosków.
Po pierwsze, organ odwoławczy może uznać, że organ I instancji nie przeprowadził niezbędnego postępowania dowodowego, mimo że nie dysponował wszystkimi dowodami koniecznymi do prawidłowego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji w istocie dochodzi do braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy – tutaj organ II instancji nie może „uzupełnić” materiału dowodowego, a w zasadzie samodzielnie przeprowadzić pełnego postępowania dowodowego i rozstrzygnąć sprawy od początku, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli natomiast zachodzi konieczność przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję wydaną w I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwemu organowi.
Po drugie, jest możliwe, że organ odwoławczy stwierdzi prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji, jednak uzna je za niepełne. Może się okazać, że nie zostały ustalone wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub że przeprowadzone dowody nie pozwalają na uznanie określonych faktów za udowodnione. W takiej sytuacji dochodzi do uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym.
Podobna sytuacja występuje również wówczas, gdy w wyniku zmiany przepisów prawa pojawią się nowe okoliczności wymagające ponownego, szerokiego postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza gdy ustalenie tych okoliczności może przesądzić o treści rozstrzygnięcia. W takich przypadkach organ odwoławczy jest zobowiązany – z własnej inicjatywy lub na wniosek strony – do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.
Zatem uzupełnienie materiału dowodowego może nastąpić w szczególności wtedy, gdy:
materiał dowodowy zgromadzony w I instancji jest niepełny;
pojawiły się nowe okoliczności istotne dla sprawy;
konieczne jest doprecyzowanie ustaleń faktycznych;
strona wskazała nowe, istotne dowody w odwołaniu, o których istnieniu nie wiedziała w czasie postępowania pierwszoinstancyjnego.
Warto jednak podkreślić, że przepisy procedury administracyjnej wskazują, że organ odwoławczy powinien uzupełniać postępowanie dowodowe jedynie w niezbędnym zakresie.
Ograniczony zakres postępowania dowodowego a uchylenie decyzji organu I instancji
Zasadą jest zatem, że jeśli zakres koniecznych czynności dowodowych byłby znaczny i wymagałby prowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego (w zasadzie – prowadzenia go od nowa), organ odwoławczy nie powinien samodzielnie prowadzić takiego postępowania. W takiej sytuacji właściwym rozwiązaniem jest uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wynika to z faktu, że brak odpowiedniego materiału dowodowego w aktach sprawy oznacza naruszenie zarówno zasady prawdy obiektywnej, jak i przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w szczególności obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stopień takiego naruszenia może być różny – od poważnych uchybień, przez naruszenia o mniejszej wadze, aż po uchybienia nieistotne.
Poważne naruszenie ma miejsce, gdy organ I instancji w ogóle nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, mimo że miał dostęp do dowodów, takich jak dokumenty urzędowe, dane z rejestrów, mapy czy inne materiały. W takiej sytuacji nie ma podstaw do prowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Sprawa powinna zostać ponownie rozpatrzona przez organ I instancji. W przypadku uchybień mniejszej wagi i tych nieistotnych wystarczające jest uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy.
NSA w wyroku z 28 stycznia 2026 roku (sygn. akt: I OSK 1945/25) podkreślił, że gromadzenie materiału dowodowego należy do zadań organu I instancji, który po zakończonym postępowaniu będzie mógł wydać decyzję w tym konkretnym zakresie. Zbieranie dokumentacji przed organem odwoławczym pozbawiłoby realnie stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. Braki w materiale dowodowym nie są kwestią podlegającą wyjaśnieniu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 kpa. Jeżeli braki w materiale dowodowym są na tyle istotne, że wychodzą poza granice postępowania uzupełniającego, prowadziłoby to do naruszenia wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niewyjaśnienie wskazanych kwestii uzasadnia zaś zastosowanie art. 138 § 2 kpa.
Sąd zauważył przy tym, że postępowanie dowodowe jest co do zasady domeną organu pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji jest natomiast uprawniony jedynie do prowadzenia postępowania uzupełniającego, którego zakres jest co do zasady ograniczony i nie może dotyczyć ustalenia istnienia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania. Celem tego jest zapewnienie, aby pełne postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ właściwy do rozpoznania sprawy w I instancji.
Ograniczony zakres postępowania dowodowego – instytucja ważna dla obywateli
Ograniczony zakres postępowania dowodowego przed organem odwoławczym wynika z konstrukcji postępowania administracyjnego i jego dwuinstancyjnego charakteru. Organ II instancji opiera się przede wszystkim na materiale dowodowym zgromadzonym wcześniej przez organ I instancji, a nowe dowody przeprowadza jedynie w niezbędnym zakresie.
W praktyce dla strony oznacza to, że ogromne znaczenie ma jej aktywność już od samego początku, na pierwszym etapie postępowania administracyjnego. To właśnie wtedy należy przedstawić wszystkie istotne dowody i argumenty. Postępowanie odwoławcze stanowi jedynie mechanizm kontroli i weryfikacji wcześniejszych ustaleń, a nie pełne postępowanie dowodowe prowadzone od początku. Jednocześnie ma to na celu ochronę uczestników postępowania. Każda osoba podlegająca prawu polskiemu ma prawo do dwóch instancji. W sytuacji, gdyby organ odwoławczy musiał przeprowadzać samodzielnie postępowanie dowodowe i wydawać na jego postawie decyzję, w zasadzie zastępowałby organ I instancji. To natomiast odbierałoby stronie realną kontrolę instancyjną.
Polecamy:
