Postępowanie budowlane może dotyczyć albo wydania pozwolenia na budowę, albo kontroli prowadzonych już prac. Zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku strony liczą na jak najszybsze załatwienie sprawy. W pierwszym wypadku oczekiwanie nie jest tak uciążliwe, inwestor bowiem jeszcze nie rozpoczął budowy. W drugim – jest już w trakcie procesu budowlanego, a co za tym idzie, każdy dzień zwłoki może oznaczać straty finansowe. Organy nadzoru budowlanego, w trakcie swoich procedur, są uprawnione do weryfikowania legalności inwestycji, nakładania obowiązków doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a także wstrzymywania robót. Oczekiwanie na rozstrzygnięcie nadzoru ma więc ogromne znaczenie dla inwestorów, wykonawców i właścicieli nieruchomości. W praktyce zatem pojawia się pytanie – czy postępowanie budowlane prowadzone w trybie nadzoru może być przewlekłe? A jeśli tak, to jakie uprawnienia leżą w rękach inwestora?
Postępowanie budowlane – kompetencje organów nadzorczych
Organy nadzoru budowlanego to powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ich zadaniem jest wszczynanie i prowadzenie postępowania w trybie nadzoru budowlanego, którego celem nadrzędnym jest kontrola tego, czy prace budowlane są prowadzone zgodnie z prawem budowlanym, projektem oraz pozwoleniami. Zadaniem organów nadzoru jest egzekwowanie przestrzegania przepisów procesu budowlanego, a w szczególności:
- kontrola zgodności prac budowlanych z pozwoleniem (zgłoszeniem) i projektem budowlanym;
- reagowanie na samowole budowlane;
- wstrzymywanie robót budowlanych, jeżeli są prowadzone bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia albo w sposób zagrażający bezpieczeństwu;
- nakładanie obowiązków usunięcia nieprawidłowości celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem;
- prowadzenie postępowań legalizacyjnych.
Mimo że postępowania nadzorcze mają charakter ochronny – ich zadaniem jest natychmiastowe reagowanie na zagrożenia i nieprawidłowości – to przepisy Prawa budowlanego nie określają sztywnych terminów na ich zakończenie. Przy tym przepisy te mają charakter norm szczególnych, przez co nie możemy zastosować do nich terminów wskazanych w kpa.
Kiedy wszczynane jest postępowanie budowlane prowadzone w trybie nadzoru?
Nadzorcze postępowanie budowlane powinno być wszczęte przez właściwe organy zawsze wtedy, gdy ujawnione zostaną istotne nieprawidłowości w przebiegu procesu budowlanego – zarówno w zakresie zgodności z przepisami prawa, jak i z pozwoleniem na budowę czy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Dokładniej rzecz ujmując, organ nadzoru ma obowiązek rozpocząć takie postępowanie w szczególności, gdy:
- stwierdzi zły stan techniczny obiektu lub jego części, który może powodować zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, bezpieczeństwa mienia albo środowiska. Wówczas organ może nakazać przeprowadzenie odpowiedniej kontroli lub zażądać przedstawienia ekspertyzy technicznej;
- obiekt budowlany stwarza realne zagrożenie dla ludzi, mienia lub środowiska, jest nieprawidłowo użytkowany albo jego stan techniczny budzi poważne zastrzeżenia. W takich sytuacjach nakazywane jest wyeliminowanie wykrytych nieprawidłowości;
- nieużytkowany lub niewykończony obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy czy dokończenia prac, co skutkuje wydaniem decyzji o jego rozbiórce wraz z obowiązkiem uporządkowania terenu;
- zachodzi konieczność opróżnienia budynku, który z uwagi na grożące zawalenie stanowi bezpośrednie zagrożenie. Organ może nakazać ewakuację obiektu w całości lub części, wprowadzić zakaz użytkowania oraz zobowiązać do wykonania niezbędnych zabezpieczeń;
- doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części bez wymaganego zgłoszenia – wówczas organ nakazuje powrót do poprzedniego sposobu użytkowania.
Terminowość działania organu w świetle kpa
Zasadą jest, że organy administracyjne, w tym organy nadzoru budowlanego, powinny działać w zgodzie ze standardami administracji publicznej spisanej w kpa. Zgodnie z nimi organy powinny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki w terminie określonym w przepisach. Jeżeli jednak organ przewiduje, że nie dotrzyma terminu, musi zawiadomić stronę o:
- przyczynach zwłoki,
- nowym terminie zakończenia postępowania, oraz
- prawie wniesienia ponaglenia.
Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych, lub w terminie, o którym organ powiadomił stronę, jeżeli przewidział, że nie uda mu się dochować terminu pierwotnego – jest to tzw. bezczynność organu administracyjnego;
- postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy – tutaj mamy do czynienia z przewlekłością postępowania.
Zatem bezczynność występuje wtedy, gdy organ nie rozpatrzy sprawy w ustawowym czasie – czyli niezwłocznie, bez zbędnej zwłoki. Za bezczynność uznaje się również sytuację, w której organ co prawda informuje stronę o konieczności przedłużenia terminu i wyznacza nową datę zakończenia postępowania, ale mimo tego nie załatwia sprawy w tym dodatkowym terminie.
O przewlekłości z kolei mówimy, gdy postępowanie trwa dłużej, niż jest to obiektywnie potrzebne do jego zakończenia. Jest to pojęcie szersze niż bezczynność. Obejmuje nie tylko długie okresy braku działań, lecz także sytuacje, w których organ wykonuje nadmierne, zbędne lub powtarzające się czynności, które nie przybliżają sprawy do rozstrzygnięcia.
Czy zatem postępowanie budowlane prowadzone w trybie nadzoru może być przewlekłe?
Rozpoczynając budowę, inwestorzy często działają pod presją terminów wykonawczych i finansowych. Oczekują zatem sprawnego rozpoznawania spraw w przedmiocie stanowiska organu nadzoru budowlanego w razie stwierdzonych nieprawidłowości. Przyglądając się jednak niedawnej Uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 roku (sygn. akt: II OPS 2/25), można dojść do przekonania, że w tej kwestii organy mogą prowadzić swoje działania tyle czasu, ile chcą.
Jak bowiem czytamy w uzasadnieniu orzeczenia NSA, zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego postępowania prowadzone w trybie nadzoru budowlanego wszczyna się z urzędu. Przypomnieć wobec tego trzeba, że art. 53a Prawa budowlanego umieszczony został w rozdziale 5b, zatytułowanym „Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy”. Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Co za tym idzie, organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest jedynie do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
Użycie przez ustawodawcę sformułowania, że wszczęcie postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, następuje z urzędu, oznacza, że wyłączone jest zainicjowanie postępowania na wniosek (na żądanie osoby powołującej się na własny interes prawny). Na gruncie tych przepisów nie jest możliwe łączenie dwóch odrębnych trybów wszczęcia postępowania. Skoro ustawodawca w regulacji materialnoprawnej przyjął, że do wszczęcia postępowania w określonej kategorii spraw dochodzi z urzędu, nie jest dopuszczalne uruchomienie postępowania na zasadzie skargowości. Zainicjowanie postępowania w tych sprawach następuje więc niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć.
NSA stwierdził zatem, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 61a § 1 kpa, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 kpa), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. Brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy.
Jak rozumieć powyższy wywód Naczelnego Sądu Administracyjnego? Otóż, aby ocenić, czy możliwe jest wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość, trzeba najpierw ustalić, czy przed danym organem faktycznie toczy się postępowanie administracyjne. Dopiero istniejące i prowadzone postępowanie może być poddane ocenie sądu pod kątem tego, czy organ nie załatwia sprawy w terminie albo czy prowadzi je dłużej, niż jest to konieczne. Jednocześnie NSA przesądził, że postępowania przewidziane w Prawie budowlanym, które mogą być wszczynane wyłącznie z urzędu, nie podlegają takiej sądowej kontroli w tym trybie.
Polecamy:
