Krajowy i unijny porządek prawny przenikają się na co dzień. Nasze prawa i obowiązki mogą wynikać zarówno z przepisów krajowych, jak i unijnych. Co jednak w przypadku gdy normy tych 2 porządków nie są spójne lub są sprzeczne? Czy przepisy unijne mają pierwszeństwo przed krajowymi? Sprawdź, kiedy występuje pierwszeństwo przepisów unijnych przed krajowymi!
Czy z prawa UE wynika zasada pierwszeństwa przepisów unijnych?
Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej.
Uznaje się, że zasada pierwszeństwa przejawia się w sformułowaniu, że przepisy unijne wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Takiego efektu nie dałoby się natomiast uzyskać, gdyby każde z państw członkowskich mogło samodzielnie postanowić o niestosowaniu przepisów unijnych przez wprowadzenie przepisów kolidujących lub zastępujących unijne regulacje.
Unijny trybunał podkreśla, że: „Wskutek dokonanego przez państwa przeniesienia, z ich wewnętrznych porządków prawnych do wspólnotowego porządku prawnego, praw i obowiązków odpowiadających postanowieniom traktatu nastąpiło ostateczne ograniczenie ich praw suwerennych, którego nie może podważyć późniejszy akt jednostronny sprzeczny z istotą Wspólnoty. W związku z tym, w przypadku powstania kwestii interpretacji traktatu, należy zastosować art. 177 [267 TFUE] niezależnie od jakiegokolwiek przepisu prawa krajowego” (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 15 lipca 1964 roku, C-6/64).
Zasada pierwszeństwa prawa unijnego a Konstytucja
Zgodnie z Konstytucją źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są:
- Konstytucja,
- ustawy,
- ratyfikowane umowy międzynarodowe,
- rozporządzenia.
Źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, również akty prawa miejscowego.
Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw.
Ratyfikacja przez RP umowy międzynarodowej i jej wypowiedzenie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, jeżeli umowa dotyczy m.in. spraw uregulowanych w ustawie, lub w których Konstytucja wymaga ustawy.
Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
Czy jednak faktycznie powyższe stoi na przeszkodzie dopuszczalności pierwszeństwa prawodawstwa unijnego przed krajowym?
Zgodnie z orzecznictwem unijnego trybunału: „Państwa, ustanawiając na czas nieokreślony Wspólnotę wyposażoną we własne instytucje, w osobowość i zdolność prawną, w zdolność do występowania we własnym imieniu w obrocie międzynarodowym, a w szczególności w rzeczywiste uprawnienia władcze, wynikające z ograniczenia kompetencji i przeniesienia uprawnień z tych państw na Wspólnotę, ograniczyły, jakkolwiek w wąskich dziedzinach, swoje suwerenne prawa i stworzyły w ten sposób system prawa mający zastosowanie do nich samych oraz do pochodzących z nich jednostek. W związku z włączeniem do prawa każdego z krajów członkowskich przepisów pochodzenia wspólnotowego, a bardziej ogólnie ze względu zarówno na brzmienie, jak ducha traktatu, państwa nie mogą uznawać pierwszeństwa przed porządkiem prawnym, jaki przyjęły na zasadach wzajemności, jednostronnego, późniejszego przepisu, którego w związku z tym nie mogą temu porządkowi prawnemu przeciwstawiać. Moc wiążąca prawa wspólnotowego nie może bowiem różnić się w poszczególnych państwach w zależności od ich późniejszego wewnętrznego ustawodawstwa, gdyż zagroziłoby to realizacji celów traktatu” (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 15 lipca 1964 roku, C-6/64).
Powyższa zasada została uwzględniona w polskiej Konstytucji. Konstytucja stanowi, że RP może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach.
Ponadto zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez RP umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.
Sprawa jest zatem jasna, jeśli chodzi o relację rozporządzeń unijnych i krajowych ustaw. Powstaje jednak pytanie, co w sytuacji, gdyby prawo unijne było niezgodne z Konstytucją?
Zagadnieniem tym zajmował się Trybunał Konstytucyjny, rozważając zgodność z Konstytucją traktatu akcesyjnego Polski do UE. W odniesieniu do możliwej sprzeczności między prawem unijnym a Konstytucją TK stwierdził, że: „Sytuacji takiej wykluczyć nie można, ale może ona – z uwagi na wspomnianą już wspólność założeń i wartości – pojawić się wyjątkowo. […] Taka sprzeczność nie może być w polskim systemie prawnym w żadnym razie rozwiązywana przez uznanie nadrzędności normy wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Nie mogłaby też prowadzić do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego. W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach wspólnotowych, albo – ostatecznie – decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej” (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 roku, K 18/04).
TK stanął zatem na stanowisku, że gdyby doszło do takiej wyjątkowej (i mało prawdopodobnej np. ze względu na ogólność przepisów Konstytucji) sytuacji kolizji norm konstytucyjnych i unijnych – nie znalazłaby zastosowania automatycznie zasada pierwszeństwa stosowania norm unijnych zamiast konstytucyjnych.
Pierwszeństwo przepisów unijnych przed krajowymi a organy i sądy
Wiadomo więc, że unijne traktaty oraz orzecznictwo unijnego trybunału przewiduje obowiązek stosowania zasady pierwszeństwa przepisów unijnych w stosunku do przepisów krajowych, a Konstytucja dopuszcza taką możliwość. Powstaje jednak pytanie, jak w takim wypadku powinny się zachować podmioty stosujące prawo – organy i sądy.
Zgodnie z orzecznictwem unijnego trybunału: „Prawu utworzonemu na podstawie traktatu, pochodzącemu z niezależnego źródła, nie można, ze względu na jego wynikającą stąd szczególną naturę, przeciwstawiać w postępowaniu sądowym jakiegokolwiek wewnętrznego aktu prawnego, gdyż oznaczałoby to utratę przez to prawo charakteru wspólnotowego i zakwestionowanie samych podstaw prawnych Wspólnoty” (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 15 lipca 1964 roku, C-6/64).
W innym z kolei orzeczeniu trybunał unijny podkreślił, że: „Sąd krajowy, mający w ramach swoich kompetencji za zadanie zastosować przepisy prawa wspólnotowego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego, i nie można przy tym wymagać od niego wnioskowania ani oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym” (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 9 marca 1978 roku, C-106/77).
Oznacza to, że z jednej strony sądy krajowe nie są władne uznać, że przepis prawa krajowego będzie przeważał nad przepisami unijnymi w danej sprawie. Z drugiej strony w razie konfliktu między przepisami krajowymi i przepisami unijnymi sąd ma obowiązek stosować normy prawa unijnego bezpośrednio.
Trzeba mieć również na uwadze, że to Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o:
- wykładni traktatów unijnych;
- ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.
W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z państw członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania.
W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału.
Jeżeli takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym dotyczącej osoby pozbawionej wolności, Trybunał stanowi w jak najkrótszym terminie.
