W perspektywie finansowej na lata 2021-2027 tysiące beneficjentów podpiszą umowy o dofinansowanie. Instytucje odpowiedzialne za dystrybucję środków stoją na straży ich właściwego wydatkowania, co wiąże się z licznymi kontrolami. Niestety, wciąż zdarzają się nadużycia finansowe przy realizacji projektów unijnych. W artykule wyjaśniamy, na czym polegają, czym różnią się od nieprawidłowości i jak się przed nimi ustrzec.
Co kryje się pod pojęciem nadużycia finansowego?
Zanim przejdziemy do meritum tematu, należy wyjaśnić różnice pomiędzy pojęciami nieprawidłowości i nadużycia, które mogą być traktowane jako tożsame, a tak nie jest. Zgodnie z przepisami unijnymi za nieprawidłowość uznaje się jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Nieco szerszy zakres zagadnienia (w którym wystąpienie szkody nie jest konieczne) mamy w polskim porządku prawnym. Artykuł 207 ust. 1 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane:
- niezgodnie z przeznaczeniem,
- z naruszeniem procedur,
- pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
– podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Co kryje się pod pojęciem nadużycia finansowego? Zgodnie z art. 1 Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, sporządzonej w Brukseli 26 lipca 1995 roku, nadużycia finansowe to jakiekolwiek celowe działanie lub zaniechanie naruszające interesy finansowe Wspólnot Europejskich w odniesieniu do wydatków, polegające na:
- wykorzystaniu lub przedstawieniu nieprawdziwych, niepoprawnych lub niepełnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu sprzeniewierzenie lub bezprawne zatrzymanie środków europejskich;
- nieujawnieniu informacji z naruszeniem szczególnego obowiązku, w tym samym celu;
- niewłaściwym wykorzystaniu takich środków do celów innych niż te, na które zostały pierwotnie przyznane.
Można zatem powiedzieć, że podstawowym czynnikiem, który odróżnia nadużycie finansowe od nieprawidłowości, jest już sam zamiar osiągnięcia korzyści. W języku potocznym powiemy, że nadużycie to nic innego jak kradzież, korupcja, sprzeniewierzenie środków publicznych, łapówkarstwo, fałszerstwo, wprowadzanie w błąd, zmowa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, pranie pieniędzy i ukrywanie istotnych faktów. Mamy tutaj zatem do czynienia z wprowadzeniem w błąd dla osobistych korzyści, zapewnienia korzyści powiązanej osobie lub stronie trzeciej.
Najczęstsze nadużycia finansowe w projektach unijnych – w jakich obszarach występują?
Należy wyraźnie zaznaczyć, że wszystkie instytucje odpowiedzialne za wdrażanie Funduszy Europejskich w Polsce działają w myśl zasady: całkowity brak tolerancji dla nadużyć finansowych. Jeżeli mielibyśmy wskazać obszary, w których najczęściej dochodzi do nadużyć finansowych, trzeba wspomnieć o:
- ubieganiu się o refundację na podstawie fałszywych dokumentów (podrobione faktury, rachunki itp.);
- finansowaniu produktów bądź usług, które nie zostały dostarczone lub wykonane;
- rozliczeniu wydatków w kwotach wyższych niż faktycznie zostały poniesione;
- unikaniu procedur, które powinny być faktycznie zastosowane przy wyborze wykonawców w celu sprzyjania określonym oferentom;
- składaniu fałszywych oświadczeń podczas ubiegania się o dotację (np. w zakresie zgodności projektu z określonymi kryteriami, zawyżanie czasu pracy pracowników zatrudnionych w ramach projektu).
Występowanie powyższych przesłanek powoduje, że kontrola projektu dla beneficjentów, którzy przechodzą ją po raz pierwszy, może wydawać się zbyt skrupulatna i dokładna. Chodzi natomiast o to, aby do przedstawionych sytuacji dochodziło jak najrzadziej, a przewidziane konsekwencje prawne odstraszały od takich praktyk.
Co to jest konflikt interesów?
Zgodnie z zapisami umowy beneficjenci realizujący projekt unijny powinni prowadzić działania zapobiegające konfliktowi interesów. Co to pojęcie oznacza w praktyce? Zgodnie z przepisami unijnymi konflikt interesów obejmuje każdą sytuację, w której pracownicy instytucji zamawiającej lub podmiotów działających na rzecz instytucji zamawiającej, biorący udział w prowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia lub mogący wpłynąć na wynik tego postępowania, mają, bezpośrednio lub pośrednio, interes finansowy, ekonomiczny lub inny interes osobisty, który może zagrażać ich bezstronności i niezależności w związku z postępowaniem o udzielenie zamówienia. Wśród nadużyć, które mogą pojawić się w trakcie realizacji projektu, to właśnie konflikt interesów jest uważany przez Komisję Europejską za jedno z najcięższych. Kiedy dochodzi do niego najczęściej? Oto kilka przykładów:
- oferent skorzystał z usług podwykonawcy, zaangażowanego wcześniej przez zamawiającego do przygotowania zamówienia lub jego elementów;
- pracownik beneficjenta jest powiązany z osobami odpowiedzialnymi za wybór projektu;
- udzielenie zamówienia na nadzór inwestorski osobie powiązanej z głównym wykonawcą.
Oczywiste jest, że beneficjent powinien podjąć wszelkie kroki, aby ograniczyć występowanie powyższych przesłanek podczas realizacji projektu.
Jak chronić się przed zastępowaniem towarów?
Jeżeli podczas realizacji przedsięwzięcia finansowanego ze środków unijnych dochodzi do sytuacji, że nie są dostarczane przewidziane w projekcie produkty/towary albo są one zastępowane produktami/towarami gorszej jakości, również mamy do czynienia z nadużyciem. Takie sytuacje mogą się zdarzać przede wszystkim w projektach infrastrukturalnych. Aby zminimalizować występowanie powyższego zjawiska, beneficjent powinien:
- sprawować nadzór inwestorski nad inwestycją (można również rozważyć współpracę z jednostką akredytowaną, która dokona oceny prawidłowości użytych materiałów i wykonanych robót);
- prowadzić losową kontrolę użytych materiałów;
- wprowadzić długie okresy gwarancji (takie podejście na pewno zmotywuje wykonawców do dostarczenia wysokiej jakości materiałów).
W przypadku, gdyby doszło do zastosowania w projekcie gorszych materiałów, poza szkodą dla życia lub zdrowia ludzkiego istnieje duże ryzyko, że wydatki na te materiały zostaną uznane za niekwalifikowane.
Co to jest zmowa przetargowa?
Porozumienie, którego celem jest naruszenie, wyeliminowanie, ograniczenie konkurencji na rynku traktujemy jako zmowę przetargową. W przypadku projektu unijnego zazwyczaj występuje zmowa przetargowa wertykalna lub horyzontalna. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy dochodzi do porozumienia między przedsiębiorcami, którzy powinni ze sobą rywalizować w celu ograniczenia konkurencji. Drugi przypadek ma miejsce, gdy do zmowy dochodzi na różnych szczeblach (podmiot prywatny z podmiotem publicznym). Jeżeli występują oba ww. przypadki, możemy być pewni, że zamawiający otrzyma mniej korzystną ekonomicznie ofertę lub gorszej jakości towary. Taka sytuacja jest niezgodna z prawem i podlega zarówno ściganiu, jak i sankcjom zgodnie z przepisami prawa i regułami konkurencji.
Fałszowanie dokumentów
Kolejnym nadużyciem, które może wystąpić w trakcie realizacji projektu, jest fałszowanie dokumentów. Może ono przybrać formę:
- przedstawienia przez beneficjenta nieprawdziwych dokumentów, które służą do wyłudzenia dofinansowania;
- poświadczenia nieprawdy w dzienniku budowy;
- posłużenia się fałszywymi dokumentami w celu udowodnienia doświadczenia zawodowego pracownika;
- poświadczenia okoliczności niezgodnych ze stanem faktycznym.
Warto wspomnieć, że z fałszowaniem dokumentów możemy mieć styczność na każdym etapie – już podczas aplikowania o środki, w trakcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, przy refundacji poniesionych wydatków oraz przy podpisywaniu umowy i faktur.
Temat nadużyć w projektach finansowanych z Funduszy Europejskich jest bardzo szerokim zagadnieniem. W ramach opracowania przedstawiliśmy różnice między nieprawidłowościami oraz nadużyciami oraz wskazaliśmy obszary, w których najczęściej dochodzi do nadużyć. Nie ulega jednak wątpliwości, że zgodnie z zapisami umowy beneficjent powinien niezwłocznie powiadomić Instytucję Wdrażającą/Pośredniczącą o wystąpieniu wszelkich nieprawidłowości oraz nadużyć. W uzasadnionych przypadkach może nawet dojść do rozwiązania umowy o dofinansowanie ze skutkiem natychmiastowym, jeżeli nastąpiło nadużycie finansowe lub podejrzenie jego wystąpienia.
