Użytkowanie wieczyste – relikt czasów PRL-u – powoli odchodzi w zapomnienie. Dotychczasowi użytkownicy wieczyści, jeżeli spełniali określone ustawowe przesłanki, nabyli prawo własności nieruchomości. Niestety, jak to często bywa, ustawa jest w wielu miejscach dziurawa i przez to niezrozumiała. Organy nie mając jasnej „mapy” działania, wydają różne decyzje, które następnie muszą prostować sądy. Aby grunt przeszedł w ręce użytkownika, musi na nim być posadowiony budynek mieszkalny. Co do zasady tylko nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe ma szanse przejść na własność podmiotu prywatnego. Jednak czy zawsze musi tak być?
Nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe – warunek przekształcenia
Zacznijmy od początku. Użytkowanie wieczyste było zmorą prawną właścicieli nieruchomości mieszkalnych. Władze PRL-u uznały bowiem, że grunty miejskie nie mogą być własnością prywatną. Każdy kawałek ziemi należał zatem do państwa. Obywatele mogli jedynie ziemię tę użytkować, za co też musieli uiszczać określone opłaty. Potrzeba było 30 lat, aby rządy demokratyczne uznały, że instytucja ta jest całkowicie niepotrzebna i wprowadza jedynie zamęt prawny w księgach wieczystych. Tym samym 1 stycznia 2019 roku nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe będąca przedmiotem użytkowania wieczystego przeszła na własność użytkownika.
Do przekształceń doszło wraz z wejściem w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Jak możemy przeczytać w art. 1, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
- mieszkalnymi jednorodzinnymi;
- mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne;
- o których mowa powyżej, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Chcąc zdefiniować pojęcie „budynku mieszkalnego jednorodzinnego”, wystarczy, że zajrzymy do ustawy. Jest to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż 2 lokali mieszkalnych albo 1 lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Powyższy akt nie ma już definicji „budynku wielorodzinnego”, jednak nietrudno jest ją znaleźć w orzecznictwie. Jest to budynek mieszkalny, zaprojektowany, wybudowany i przeznaczony dla więcej niż 1 rodziny. Budynek wielorodzinny jest podzielony na kilka niezależnych mieszkań lub segmentów. Każde z nich ma własne wejście, kuchnię czy łazienkę. Lokale mieszkalne mogą przy tym korzystać ze wspólnych części, takich jak klatki schodowe, piwnice, budynki gospodarcze.
Ustawa objęła każdą nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe, co oznacza, że każdy użytkownik wieczysty, który posiadał wyżej wspomniane budynki, stał się właścicielem gruntu, na którym on stał.
Zamysł dobry, wykonanie już nie tak bardzo. Ustawa przekształca wyłącznie grunt, który jest powiązany z budynkiem księgą wieczystą. Taka konstrukcja jest problematyczna — co bowiem w sytuacji, gdy działka, na której znajduje się budynek, ma 2 księgi wieczyste? Dla przykładu podmiot użytkuje grunt o powierzchni 2000 m2. Nieruchomość jest jednak podzielona na 2 działki po 1000 m2 każda. Na jednej stoi dom, na drugiej jest ogród, sad czy też garaż. Czy w takim wypadku użytkownik wchodzi w posiadanie całej nieruchomości, czy tylko jej połowy? Tego ustawa nie wyjaśnia. Wyjaśnia to sąd, jednak o tym porozmawiamy w dalszej części.
Co, gdy nieruchomość nie została jeszcze zabudowana?
Nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe przeszły na użytkowników z początkiem 2019 roku. Co zatem z gruntami, które do tego czasu nie zostały jeszcze zabudowane, ale użytkownicy mieli to w planach (np. byli lub dalej są w trakcie zbierania środków na budowę)? Prawodawca się tutaj wykazał i przewidział taką możliwość. Otóż w art. 13 ust. 1 ustawy, jeżeli po 1 stycznia 2019 roku budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania zgodnie z przepisami Prawa budowlanego na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania.
Najpierw należy uzyskać zaświadczenie
Własność uzyskaną na podstawie przekształcenia należy ujawnić w księdze wieczystej nieruchomości. Mimo że nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe przechodzi w ręce użytkownika z mocy samego prawa, to podstawą wpisu w KW jest zaświadczenie.
Zaświadczenie wydają te same organy, które dotychczas reprezentowały właściciela gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste i pobierały opłaty roczne z tytułu oddania w użytkowanie. Są to:
- starosta – w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa;
- dyrektor oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa lub dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego – w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują te podmioty;
- wójt, burmistrz lub prezydent miasta — w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego;
- dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji – w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje ten podmiot.
Nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe a nieruchomość sąsiednia należąca do tej samej osoby
Przejdźmy w końcu do odpowiedzi na pytanie postawione we wstępie – czy tylko nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe może zostać przekształcona? Co, jeżeli podmiot jest użytkownikiem również sąsiadujących niezabudowanych gruntów, które mają inne księgi wieczyste? Tutaj odpowiedź jest niejednoznaczna. Dlatego też cały czas trwają spory sądowe w tym temacie.
Przyjrzyjmy się jednak orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z początku tego roku (z 10 stycznia 2024 roku, sygn. akt: I OSK 1791/20), w którym sąd stanął po stronie użytkowników wieczystych. Na wstępie sąd wskazał, że zakres przedmiotowy nie został przez ustawodawcę opisany (red. w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów) w sposób precyzyjny i może rodzić wątpliwości. Ustawodawca odwołuje się zarówno do pojęć, które mają swoje definicje legalne znajdujące się w innych aktach prawnych, jak również do pojęć, które takich definicji nie mają. Utożsamia on pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. Odniesienie się do pojęcia nieruchomości ma swoje doniosłe konsekwencje, ponieważ istnieją 2 różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja przyjmuje, że sąsiednie działki należące do 1 osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. Natomiast w ujęciu wieczystoksięgowym nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta 1 księgą wieczystą.
NSA przyjął, że pojęcie „nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe” nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być to również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i mający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, mające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zarówno zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom).
W ocenie sądu za powyższym przemawiają następujące argumenty: Po pierwsze — przyjęcie dla potrzeb ustawy koncepcji wieczystoksięgowej mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której wyłącznie w odniesieniu do jednej z nieruchomości, na których znajduje się budynek, zostałyby spełnione przesłanki do przekształcenia, natomiast druga nieruchomość, zajęta pod obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nadal pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym (niemniej jednak w takiej sytuacji warunkiem przekształcenia jest tożsamość podmiotowa pomiędzy współużytkownikami wieczystymi obu nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. W przypadku braku tej tożsamości mamy bowiem do czynienia z 2 nieruchomościami w ujęciu materialnoprawnym). Po drugie — ustawa przekształceniowa nie definiuje pojęcia nieruchomości. W systemie prawa można odnaleźć jednak wiele definicji nieruchomości formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać na definicję nieruchomości w prawie podatkowym, formułowaną na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, na co wskazano w szczególności w skardze kasacyjnej. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne.
W konsekwencji NSA przesądził, że przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, mające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zarówno zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom).
