Samowola budowlana ma wiele obliczy. Może mieć miejsce zarówno w sytuacji, kiedy właściciel działki posadowił budynek bez uzyskania odpowiednich zgód, jak również w przypadku gdy wszystkie zgody zostały wydane, ale okazało się, że grunt, na którym powstaje lub powstał budynek, nie należy do inwestora. W niniejszym artykule zajmiemy się przypadkiem, kiedy podmiot stawiający budynek nie legitymuje się tytułem własności działki, jednak uważa, że jest jej właścicielem w związku z zasiedzeniem. Czy w takim wypadku nakaz rozbiórki w czasie trwania sprawy o zasiedzenie ma moc, czy też decyzja ta powinna jednak zostać zawieszona?
Pozwolenie na budowę – bez tego nie zaczniemy budowy
Zasadą generalną — zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego — jest, że każda inwestycja budowlana musi zostać poprzedzona pozwoleniem na budowę, które zostaje wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjątki stanowią roboty budowlane opisane w art. 29-31 Prawa budowlanego. Nie będziemy jednak rozwijać tego tematu, gdyż nie jest on istotny z punktu widzenia niniejszych rozważań. Osoby, które chcą się dowiedzieć, jakie budynki nie wymagają pozwolenia na budowę, odsyłamy do artykułu zajmującego się tą kwestią.
Celem pozwolenia na budowę jest gwarancja zgodności stawianego obiektu budowlanego z przepisami technicznymi, przepisami o planowaniu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi aktami prawa miejscowego. Pozwolenia na budowę wymaga zarówno budowa, jak i rozbudowa, nadbudowa, odbudowa oraz przebudowa obiektów budowlanych.
Wniosek o pozwolenie na budowę ma charakter formalny, wymagane są określone dokumenty. Wśród nich możemy wymienić projekt budowlany, w którego skład wchodzą:
- projekt zagospodarowania działki lub terenu – określone zostają w nim granice działki, usytuowanie, obrys, układy obiektów, które znajdują się na gruncie, układ komunikacyjny oraz układ zieleni;
- projekt architektoniczno-budowlany – wskazuje układ przestrzenny i formę obecnych i projektowanych obiektów, określa charakterystyczne parametry techniczne obiektów budowlanych oraz wskazuje rozwiązania materiałowe i techniczne, oraz informuje o sposobie użytkowania obiektów;
- projekt techniczny – zawiera projektowane rozwiązania konstrukcyjne budynku, charakterystykę energetyczną oraz dokumentację geologiczno-inżynierską lub geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych;
- potwierdzenie uprawnień architekta;
- oświadczenie właściciela działki o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane;
- decyzja o warunkach zabudowy, jeżeli na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Oświadczenie właściciela działki o prawie do dysponowania gruntem
Najbardziej interesującym nas elementem wniosku o pozwolenie na budowę jest oświadczenie właściciela działki o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane.
Ustawodawca już w 2003 roku zrezygnował z obowiązku inwestora do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane za pomocą odpowiednich dokumentów, np. wypisem z księgi wieczystej czy aktem notarialnym potwierdzającym zakup. Aktualnie wystarczy złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej (za składanie fałszywych zeznań grozi do 3 lat pozbawienia wolności, art. 233 § 1 kk). Wzór oświadczenia stanowi załącznik do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 czerwca 2021 roku w sprawie wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Oświadczenie stanowi zapewnienie o posiadaniu prawa do dysponowania określoną nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z powyższym inwestorem nie musi być właściciel – równie dobrze może nim być najemca, użytkownik wieczysty czy zarządca.
Nakaz rozbiórki — kiedy zostaje orzeczony?
Z racji tego, że nakaz rozbiórki powoduje nieodwracalne skutki, stosowany powinien być „w ostateczności” i wyłącznie w takim zakresie, jaki jest niezbędny dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Warto zaznaczyć, że nakaz rozbiórki nie stanowi sankcji nakładanej na inwestora, a jest wyłącznie narzędziem mającym dbać o zgodność inwestycji budowlanych z prawem. W związku z tym nie zawsze musi zostać orzeczony nakaz rozbiórki co do całego obiektu budowlanego. Niekiedy zupełnie uzasadnione jest wydanie tej decyzji w stosunku do określonej części budynku.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2005 roku (sygn. akt: 1602/04), ustawodawca zobowiązuje organ do zbadania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora.
Jak należy interpretować powyższe stanowisko NSA? Otóż w pierwszej kolejności organ badający sprawę samowoli budowlanej, tj. budowy bez ważnego pozwolenia na budowę, ma obowiązek wstrzymać budowę. Inwestor natomiast w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy może złożyć wniosek o legalizację. W takim wypadku organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Jeżeli uda mu się skompletować całość wymaganej dokumentacji, wówczas organ uchyla swoje postanowienie wstrzymujące i inwestor może w dalszym ciągu prowadzić budowę. Jeśli jednak inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków, organ podejmuje decyzję w przedmiocie zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.
Brak tytułu prawnego do nieruchomości a legalizacja budowy
Nie powinno dziwić, że inwestorzy popełniają błędy przy składaniu wniosku o pozwolenie na budowę. Prawo jest dosyć skomplikowane, wymagane dokumenty idą w dziesiątki, a oni wcale nie muszą być profesjonalistami w temacie (inwestorami mogą być również osoby prywatne). Dlatego też proces legalizacyjny jest w stanie doprowadzić do zgodności z prawem rozpoczętą budowę, wszczętą na podstawie nieważnego pozwolenia na budowę lub nawet jego braku.
To, czego z całą pewnością uzupełnić się nie da w procesie legalizacyjnym, to udowodnienie posiadania prawa własności do nieruchomości, w przypadku gdy takiej własności się nie posiada. Jeżeli zatem inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane, które okazało się niezgodne z rzeczywistością, nie ma raczej zbyt dużych możliwości na „uzdrowienie” wniosku o pozwolenie na budowę (nie licząc zakupu tej nieruchomości). W takim wypadku organom nadzoru budowlanego nie pozostaje nic innego jak wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Wyjątkiem jest jednak sytuacja, kiedy inwestor zasiedział działkę, lecz jeszcze nie zostało potwierdzone to przez sąd.
Nakaz rozbiórki w czasie sprawy o zasiedzenie
Czy postępowanie o zasiedzenie ma wpływ na decyzję o nakaz rozbiórki? Okazuje się, że tak. Jak możemy przeczytać w jednym z najnowszych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko organów administracyjnych oraz WSA, zgodnie z którym fakt prowadzenia w sądzie sprawy o zasiedzenie nieruchomości nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jest nieprawidłowe.
NSA wskazał, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ocenić legalność obiektu budowlanego, w tym posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, według stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania. Organy administracji muszą uwzględniać przy wydawaniu rozstrzygnięcia uprawnienia lub obowiązki stron postępowania, które powstają z mocy prawa, co ma miejsce również w przypadku nabycia własności w drodze zasiedzenia. Może jednak dojść do sytuacji, że inwestor nabywa własność nieruchomości przez zasiedzenie na długo przed realizacją inwestycji, ale nie posiada potwierdzenia orzeczenia sądu potwierdzającego tę okoliczność. Stwierdzenie nabycia własności nieruchomości poprzez zasiedzenie wymaga bowiem potwierdzenia przez sąd powszechny. W sytuacji, gdy inwestor twierdzi, że nabył własność nieruchomości na skutek zasiedzenia i toczy się już w tym przedmiocie postępowanie przed sądem powszechnym, organ powinien zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu rozbiórki.
Natomiast w przypadku gdy inwestor nie zainicjował postępowania w sprawie stwierdzenia zasiedzenia, w ocenie sądu, organ administracji stosownie do art. 100 § 1 kpa powinien wezwać stronę do wystąpienia z takim wnioskiem w oznaczonym terminie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2023 roku, sygn. akt: II OSK 362/21).
Reasumując, jeżeli inwestor prowadzi prace budowlane na nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie zasiedzenia, wykonanie decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu z powodu braku tytułu własności do działki powinno być zawieszone. Trzeba bowiem pamiętać, że do zasiedzenia dochodzi z mocy samego prawa. Wyrok sądu w tym przedmiocie ma charakter wtórny. Wyłącznie potwierdza zaistniały stan faktyczny. Rozbiórka obiektu budowlanego w przypadku, gdyby okazało się, że inwestor rzeczywiście posiada własność nieruchomości, rażąco uderzałaby w jego interesy i prowadziłaby do powstania szkody.
