Gminy przy ustalaniu ładu przestrzennego dążą do zharmonizowania zabudowy. Priorytetem jest przejrzystość, spokój mieszkańców oraz ochrona walorów krajobrazowych. Aby to osiągnąć, stosowana jest zasada dobrego sąsiedztwa. Ma ona szczególne znaczenie w sytuacjach, gdy brak jest planu miejscowego, a sposób zagospodarowania terenu określany jest w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wówczas analiza istniejącej zabudowy oraz wymóg jej kontynuacji wyznaczają granice swobody budowlanej inwestora. Nie oznacza to jednak, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być rozumiana jako obowiązek odwzorowania istniejącego stanu zagospodarowania. Wręcz przeciwnie – sądy administracyjne stoją na stanowisku, że jej istota polega na zachowaniu równowagi między kontynuacją a dopuszczalną różnorodnością.
Zasada dobrego sąsiedztwa w przepisach prawa
Zasada dobrego sąsiedztwa znajduje swoje umocowanie przede wszystkim w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy m.in. od spełnienia warunku, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Przepis ten realizuje szerszą zasadę ładu przestrzennego. Ład przestrzenny oznacza harmonijne ukształtowanie przestrzeni uwzględniające zarówno wymagania środowiskowe, funkcjonalne, estetyczne, jak i społeczne. Zasada dobrego sąsiedztwa jest jednym z narzędzi służących osiągnięciu tego celu.
Funkcja zasady dobrego sąsiedztwa
Podstawową funkcją zasady dobrego sąsiedztwa jest zapewnienie ciągłości i spójności zabudowy. Nowa inwestycja nie powinna stanowić elementu całkowicie „obcego” w istniejącym otoczeniu, ale wpisywać się w jego charakter. Nie oznacza to jednak konieczności pełnej identyczności. Kontynuacja dotyczy kluczowych cech, takich jak funkcja zabudowy, jej intensywność, gabaryty czy sposób zagospodarowania terenu.
Omawiana zasada pełni również funkcję ochronną wobec interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zapobiega powstawaniu inwestycji, które mogłyby w sposób rażący zakłócać istniejący porządek przestrzenny i wpłynąć na wartość ich nieruchomości. Jednocześnie nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności inwestora, który powinien mieć możliwość racjonalnego zagospodarowania swojej nieruchomości.
Kiedy stosowana jest zasada dobrego sąsiedztwa?
Zasada dobrego sąsiedztwa stosowana jest głównie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta wydawana jest natomiast, gdy dany teren nie jest objęty miejscowym planem. Jak czytamy w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka w pobliżu, mająca dostęp do tej samej drogi publicznej. Zatem jeśli takiej działki nie ma, decyzja nie może zostać wydana. Ważne jest więc ustalenie, co oznacza „działka sąsiednia” i „dostęp do drogi”.
Działką sąsiednią w rozumieniu tego przepisu musi być działka zabudowana, na której już znajduje się obiekt (np. budynek). Nie musi ona jednak bezpośrednio graniczyć z działką inwestora. Przyjmuje się szersze rozumienie sąsiedztwa – jako pewnego obszaru tworzącego spójną całość urbanistyczną. Dzięki temu nie blokuje się nowej inwestycji tylko dlatego, że działki nie mają wspólnej granicy, np. są oddzielone drogą lub pasem zieleni. Takie elastyczne podejście pozwala lepiej zachować ład przestrzenny i jednocześnie nie ogranicza nadmiernie prawa właściciela do zabudowy swojej nieruchomości. Zbyt wąskie rozumienie sąsiedztwa mogłoby prowadzić do sytuacji, w których inwestycje są niemożliwe, mimo że nie zakłóciłyby otoczenia.
Z kolei dostęp do drogi publicznej definiuje się jako bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Droga publiczna to droga gminna, powiatowa, wojewódzka lub krajowa. Działka sąsiednia musi mieć zatem dostęp do konkretnej, tej samej co działka, której dotyczy inwestycja, drogi publicznej. Dostęp ten zapewnia bezpośrednie połączenie, pośrednie – przez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, polegającego na możliwości przejazdu na nieruchomości oddzielającej działkę sąsiednią od drogi publicznej.
Należy przy tym pamiętać, że zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy wyłącznie nowej zabudowy (np. budowy, rozbudowy czy nadbudowy). Nie stosuje się jej do prac takich jak remont czy przebudowa istniejącego obiektu, ponieważ nie wprowadzają one nowej ingerencji w przestrzeń.
Kontynuacja funkcji jako element kluczowy
Jednym z najistotniejszych aspektów zasady dobrego sąsiedztwa jest wymóg kontynuacji funkcji zabudowy. W praktyce oznacza to, że planowana inwestycja powinna nawiązywać do zabudowy na działkach sąsiednich. Działka sąsiednia z kolei powinna być zabudowana w taki sposób, żeby dało się na jej podstawie określić, jak ma wyglądać nowa inwestycja. Chodzi m.in. o takie elementy jak wielkość budynku, jego wygląd, linia zabudowy czy intensywność wykorzystania terenu. Jeśli istniejąca zabudowa nie pozwala ustalić takich zasad, to nie spełnia wymogów ustawy.
Zatem celem zasady dobrego sąsiedztwa jest dopasowanie nowych inwestycji do tego, co już istnieje w danym miejscu, oraz unikanie zabudowy tam, gdzie brakuje jakichkolwiek wyraźnych standardów. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że nawet budynek w stanie surowym zamkniętym może wystarczyć, by uznać działkę za zabudowaną. Warto wskazać, że zabudowa, do której ma nawiązywać nowa inwestycja, to nie tylko budynki, ale szerzej – wszelkie obiekty budowlane. Muszą one jednak pozwalać na określenie podstawowych parametrów nowej zabudowy, takich jak wysokość, linia zabudowy czy intensywność wykorzystania terenu.
Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza więc, że nowa zabudowa powinna nawiązywać do istniejącej – zarówno pod względem zagospodarowania terenu, jak i wyglądu budynków. Punktem odniesienia są rzeczywiste warunki panujące w danym miejscu. W praktyce to, co już stoi, staje się wzorcem dla nowych inwestycji – niezależnie od tego, czy jest to zabudowa wysokiej jakości.
To, o czym często się zapomina, a jest niezwykle ważne, to to że istniejąca zabudowa powinna być legalna (np. nie może to być samowola budowlana). Jednakże organy wydające decyzję o warunkach zabudowy nie są zobowiązane do szczegółowej weryfikacji tego aspektu, chyba że strona wykaże to w odrębnym postępowaniu.
Zatem zasada kontynuacji powinna być rozumiana szeroko. Zbyt wąskie rozumienie tego pojęcia prowadziłoby do stagnacji przestrzennej i uniemożliwiało rozwój urbanistyczny. Współczesne przestrzenie miejskie i podmiejskie charakteryzują się bowiem przenikaniem różnych funkcji zabudowy – mieszkaniowej, usługowej czy też handlowej. W tym kontekście dopuszczenie pewnej różnorodności jest nie tylko uzasadnione, ale wręcz konieczne.
Parametry i wskaźniki zabudowy
Analiza urbanistyczna obejmuje również ustalenie parametrów i wskaźników zabudowy, takich jak wysokość budynków, powierzchnia zabudowy, intensywność wykorzystania terenu czy linia zabudowy. W praktyce często posługiwano się średnimi wartościami tych wskaźników, wyliczonymi na podstawie istniejącej zabudowy.
Jednakże takie podejście nie może mieć charakteru bezwzględnego. Średnia arytmetyczna jest jedynie punktem odniesienia, a nie sztywnym wyznacznikiem. Dopuszczalne są odstępstwa od wartości średnich, o ile są one racjonalnie uzasadnione i nie prowadzą do naruszenia ładu przestrzennego. W szczególności w obszarach o zróżnicowanej zabudowie stosowanie wyłącznie średnich mogłoby prowadzić do sztucznego ujednolicenia przestrzeni i ograniczenia możliwości inwestycyjnych.
Zasada dobrego sąsiedztwa – odrzucenie mechanicznego podejścia
Wykładnia istoty zasady dobrego sąsiedztwa nie powinna opierać się na jego formalistycznym, mechanicznym rozumieniu. Nie można wymagać, aby każda nowa inwestycja była wierną kopią istniejących obiektów. Takie podejście prowadziłoby do zahamowania rozwoju przestrzennego oraz uniemożliwiałoby wprowadzanie nowych form zagospodarowania odpowiadających zmieniającym się potrzebom społecznym.
Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2025 roku (sygn. akt: II OSK 1874/24). Sąd ten podkreślił, że wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i prowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego).
Niedopuszczalne jest zawężające rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji, jego znaczenie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Zbyt wąska wykładnia terminu kontynuacji funkcji zabudowy prowadziłaby do naruszenia proporcjonalności pomiędzy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania a zasadą zachowania ładu przestrzennego, zawartą w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.
W rezultacie należy uznać, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zaplanowana funkcja usługowa ma charakter komplementarny względem zabudowy mieszkaniowej i jest zasadna z uwagi na położenie na skrzyżowaniu drogi powiatowej i wojewódzkiej, w którego obrębie znajduje się zabudowa usługowa.
Wciąż najważniejsze jest prawo własności
NSA w cytowanym wyżej wyroku uznało również, że nie można analizować zasady dobrego sąsiedztwa w oderwaniu od konstytucyjnie chronionego prawa własności. Właściciel nieruchomości ma prawo do jej zagospodarowania, a ograniczenia tego prawa powinny być proporcjonalne i uzasadnione interesem publicznym.
Zbyt rygorystyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa mogłoby prowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia wolności zabudowy. Dlatego konieczne jest zachowanie równowagi między interesem indywidualnym inwestora a interesem publicznym, jakim jest ochrona ładu przestrzennego. W praktyce oznacza to, że nie każde odstępstwo od istniejącej zabudowy powinno być traktowane jako naruszenie tej zasady.
W ocenie sądu różnorodność zabudowy jest wartością samą w sobie. Monotonne, jednorodne przestrzenie nie odpowiadają potrzebom użytkowników i nie sprzyjają rozwojowi społeczno-gospodarczemu. Zasada dobrego sąsiedztwa nie powinna zatem prowadzić do uniformizacji zabudowy, lecz umożliwiać jej ewolucję.
Dopuszczenie różnorodności nie oznacza jednak dowolności. Kluczowe jest zachowanie harmonii, rozumianej jako spójność kompozycyjna i funkcjonalna. Nowa zabudowa może różnić się od istniejącej, o ile różnice te nie prowadzą do powstania dysharmonii przestrzennej.
Polecamy:
