Naruszenie dyscypliny finansów publicznych a odpowiedzialność urzędnika

Niewłaściwe oraz rozrzutne dysponowanie finansami publicznymi ma wpływ nie tylko na działanie konkretnego organu administracyjnego. W związku z faktem, że organy te zasadniczo nie wypracowują własnego przychodu, ich błędy odczuwają wszyscy podatnicy. Na szczęście niegospodarni urzędnicy nie są bezkarni. Obecnie za podejmowanie nieekonomicznych decyzji pracownikom jednostek budżetowych oprócz odpowiedzialności pracowniczej grozi osobista odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Instytucja pozwalająca na nałożenie kary finansowej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wydaje się bardzo potrzebna, gdyż w przeciwieństwie do prywatnego przedsiębiorcy urzędnik nie dysponuje swoim majątkiem, a środkami wypracowanymi przez całe społeczeństwo – dlatego też jego odpowiedzialność powinna być zaostrzona, a każdy przejaw niegospodarności odpowiednio karany. Niestety nie wszyscy pracownicy jednostek budżetowych ponoszą tego rodzaju odpowiedzialność. W niniejszym artykule wyjaśnimy, czym właściwie jest dyscyplina finansów publicznych, kto odpowiada za jej naruszenie oraz jakie kary mogą spotkać urzędników za niewłaściwe rozdysponowywanie publicznymi środkami.

Czym jest dyscyplina finansów publicznych?

Dyscyplina finansów publicznych to określony przez ustawodawcę pożądany stan, którego zapewnienie wiąże się z przestrzeganiem zespołu ustalonych ustawowo norm prawnych, dotyczących szeroko rozumianej gospodarki finansowej. Natomiast naruszenie tej gospodarki skutkować może pociągnięciem do odpowiedzialności.

Kwestia dyscypliny finansów publicznych oraz odpowiedzialności za jej naruszenie została uregulowana w Ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 

Kto ponosi odpowiedzialność?

Zgodnie z ustawą o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych odpowiadają nie tylko kierownicy, lecz także pracownicy jednostki budżetowej wymienieni w ustawie.

Należy podkreślić, że odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają konkretne osoby. Nie będzie to więc dany urząd czy ich organy, a konkretne osoby wchodzące w ich skład. Co do zasady do pociągnięcia do odpowiedzialności potrzebne jest ustalenie, czy konkretny pracownik organu posiadał odpowiednie kompetencje w zakresie wykonywania budżetu lub planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych.

Wśród podmiotów odpowiedzialnych za gospodarność finansów publicznych wyróżniamy:

1.  członków organów kolegialnych w jednostkach sektora finansów publicznych – odpowiedzialności podlegają osoby wchodzące w skład organów wykonujących budżety lub plany finansowe jednostek sektora finansów publicznych. Jak zostało wcześniej wspomniane, do odpowiedzialności nie może zostać pociągnięty organ kolegialny, np. zarząd – konsekwencje swoich działań ponosi wyłącznie konkretny członek tego organu, który wykazał się niekompetencją. Najczęstszymi przykładami naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest ustanowienie uchwały, która w swojej treści sprzeciwia się racjonalnemu zagospodarowaniu finansów publicznych. Taką odpowiedzialność można przypisać osobie uczestniczącej w podejmowaniu uchwały. Co ważne, należy ją przypisać zarówno osobie głosującej „za”, „przeciw”, jak i tej, która wstrzymała się od głosu. Wyjątek stanowi zgłoszenie sprzeciwu – odpowiedzialności nie można przypisać osobie, która zgłosiła sprzeciw do stosownej uchwały na piśmie lub ustnie do protokołu;

2. kierowników jednostek sektora finansów publicznych – bezwzględna odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych kierowników jednostek sektora finansów publicznych wynika z faktu, że w art. 53 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych, prawodawca ustalił, że kierownik jednostki jest bezwarunkowo odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki, którą kieruje;

3. osoby, którym powierzono wykonywanie obowiązków – zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych odpowiedzialności podlegają:
   - pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w takiej jednostce, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych;
   - inne osoby, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w jednostce sektora finansów publicznych, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. 

W przeciwieństwie do kierowników jednostek, pociągniecie do odpowiedzialności omawianego grona pracowników wymaga wypełnienia określonych w ustawie warunków, tj. ustalenia, czy dany pracownik miał odpowiednie kompetencje w zakresie finansów publicznych. Co ważne, powierzenie obowiązków pracownikom jednostek sektora finansowego nie wyłącza w żaden sposób odpowiedzialności kierowników tego organu; 

4. podmioty spoza sektora finansów publicznych – podmiotami podlegającymi odpowiedzialności są również osoby wchodzące w skład organów zarządzających podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz osoby wykonujące zadania w imieniu tych podmiotów, którym przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne. Objęcie wskazanego kręgu podmiotów odpowiedzialnością wynika z faktu, że stałą praktyką jest powierzanie przez jednostki sektora finansów publicznych zadań zewnętrznym podmiotom, które w ramach prowadzonej działalności otrzymują do gospodarowania środki z budżetu. 

Katalog naruszeń dyscypliny finansów publicznych

Katalog naruszeń został wskazany w przepisach art. 5–18c ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jest on bardzo rozbudowany i szczegółowo uregulowany. Stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że aby dane działanie można było uznać za niezgodne z prawidłową gospodarką finansów publicznych, musi podlegać jednemu z wyżej wspomnianych przepisów. 

Zgodnie z ustawą za naruszenie dyscypliny uznać należy nieustalenie, niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, niewłaściwe przeznaczenie dochodów uzyskiwanych przez jednostkę budżetową oraz dokonanie zmiany w budżecie lub wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia. Za naruszenie uznawane są także zachowania polegające na marnotrawieniu dotacji, m.in. poprzez przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji, niezatwierdzenie w terminie przedstawionego rozliczenia dotacji czy wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Katalog naruszeń zawiera także przeznaczenie środków rezerwy na inny cel niż określony w decyzji o ich przyznaniu, nieopłacenie w terminie składek przez jednostkę sektora finansów publicznych oraz zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia. Naruszeniem, z którym wiąże się odpowiedzialność, jest także niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych oraz niezgodne z przepisami opisanie przedmiotu zamówienia publicznego. 

Przesłanki odpowiedzialności

Przesłanki odpowiedzialności zostały uregulowane w art. 19 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przepis ten nawiązuje do fundamentalnej zasady prawa karnego, tj. nullum crimen sine lege, zgodnie z którą odpowiedzialność ponosi wyłącznie osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Podstawowym warunkiem odpowiedzialności jest więc to, aby konkretne zachowanie było stypizowanym przypadkiem naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zachowanie, które nie wypełnia którejś z norm określonych w art. 5–18c ustawy, nie może być uznane za niezgodne z prawem. Potwierdza to orzeczenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 8 maja 2012 r. (znak: DB-0965/14/44/12), w którym Izba stwierdziła, że:

 „nie można pociągnąć do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych osoby, której działanie lub zaniechanie nie stanowiło takiego naruszenia, w świetle przepisów obowiązujących w czasie takiego działania albo zaniechania lub nie stanowi naruszenia w dacie orzekania. Dla prawidłowej kwalifikacji prawnej naruszenia oraz ustalenia istnienia ustawowych przesłanek odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych konieczne jest więc dokonanie jego podwójnej oceny, tj. w świetle ustawy obowiązującej w chwili popełnienia naruszenia oraz ustawy obowiązującej w chwili orzekania”.

Kolejną przesłanką odpowiedzialności z art. 19 ust. 2 ustawy jest wina. Musi ona występować w czasie popełnienia naruszenia. Oznacza to, że brak możliwości jej stanowczego stwierdzenia uwalnia od odpowiedzialności, nawet gdy formalnie wypełnione zostały przesłanki czynu uznanego za naruszenie. Należy przy tym jednak pamiętać, że zgodnie z omawianą ustawą winę może ponieść także osoba, która naruszyła dyscyplinę finansów publicznych nieumyślnie. 

Dodatkowo ustawodawca wskazał na trzy okoliczności, które wyłączają winę. Jest to dochowanie należytej staranności przez osobę odpowiedzialną za naruszenie, niepoczytalność osoby w chwili dokonania naruszenia oraz usprawiedliwiona nieświadomość bezprawności czynów.

Co grozi za naruszenie dyscypliny?

Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wyróżnia takie kary jak: 

1. upomnienie;

2. nagana;

3. kara pieniężna – wysokość kary może wynosić od 25% do 300% miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej, obliczonego jak wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego – należnego w roku, w którym doszło do tego naruszenia. Jeżeli miesięcznego wynagrodzenia nie da się jednoznacznie ustalić, przyjmuje się wysokość od 25% do 500% pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia;

4. zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi – osoba skazana na ten rodzaj kary traci możliwość pełnienia funkcji kierownika, zastępcy kierownika lub dyrektora generalnego, członka zarządu, skarbnika, głównego księgowego lub zastępcy głównego księgowego, kierownika lub zastępcy kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonywanie budżetu lub planu finansowego na okres od 1 roku do 5 lat.

Odpowiedzialność urzędników za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – podsumowanie

Należy zdać sobie sprawę, że praca urzędnika powinna być postrzegana jako jedna z najbardziej odpowiedzialnych prac w naszym kraju. To w końcu od ich decyzji zależy funkcjonowanie całego państwa oraz poziom życia jego obywateli. Bezwzględnymi obowiązkami urzędnika państwowego jest chronienie interesów państwa, praw i interesów jego obywateli, a także sumienne wypełnianie poleceń służbowych przełożonych.

Każdy przejaw braku subordynacji powinien być stosownie karany. Temu też mają służyć przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nakłada ona na osoby dysponujące środkami publicznymi obowiązek prawidłowego wykonywania planów finansowych jednostek działających na podstawie tych środków oraz reguluje mechanizmy mające wypływać na urzędników, którzy swoje obowiązki wykonują w sposób niewłaściwy oraz niegospodarny. Szkoda tylko, że ustawa ta nie obejmuje wszystkich pracowników jednostki budżetowej, którzy mają do czynienia z finansami publicznymi, natomiast katalog ustawowych naruszeń jest zamknięty i przez to bardzo mało elastyczny.