Wydawać by się mogło, że uprawomocnienie się decyzji administracyjnej definitywnie kończy sprawę i przekreśla szansę na zmianę takiego orzeczenia na korzyść strony, która została nią pokrzywdzona lub się po prostu z nią nie zgadza. Owszem, uzyskanie prawomocności sprawia, że decyzja organu zostaje egzekwowana, przez co może naruszać interes strony, jednakże prawo administracyjne przewidziało instytucję, która w określonych okolicznościach pozwala na wznowienie postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek jest niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu. Zasada czynnego udziału jest zasadą generalną, przez co jej uchybienie może mieć daleko idące skutki prawne, włącznie z uchyleniem prawomocnej decyzji. Aby jednak mogło do tego dojść, strona, która nie brała udziału w procedurze, musi udowodnić, że fakt ten nie był następstwem zawinionego działania. Kiedy taka sytuacja ma miejsce i jak wygląda procedura wznowieniowa? O tym poniżej.
Wznowienie postępowania – na czym polega i jaki jest cel instytucji?
Wznowienie postępowania jest procedurą nadzwyczajną, w tym sensie, że jego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie żądań strony, a jedynie sprawdzenie, czy któraś z wad postępowania określonych w ustawie miała miejsce, a jeżeli tak, to jaki miała wpływ na wynik sprawy. Stąd też pamiętać należy, że nawet wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie przesądza jeszcze o ostatecznej treści nowego rozstrzygnięcia. Jedną z przesłanek wznowienia jest właśnie okoliczność, kiedy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Taka sytuacja jest bardzo niebezpieczna dla pewności prawa, strona, której dotyczy zapadły wyrok, musi mieć bowiem możliwość czynnego udziału w postępowaniu i działania w celu ochrony własnych praw. W innym wypadku trudno byłoby mówić o demokratycznym państwie prawa. Nie jest jednak tak, że za każdym razem, kiedy dany podmiot nie uczestniczył w czynnościach organu, można żądać ponowienia procedury administracyjnej. Fakt nieuczestniczenia musi bowiem być niezawiniony przez stronę.
Wznowienie postępowania stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów administracyjnych. W przeciwieństwie do postępowania klasycznego (jurysdykcyjnego) przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a jedynie zbadanie prawidłowości wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji. Jeżeli wady rozstrzygnięcia są na tyle istotne, że trwałość orzeczenia organu stałaby w sprzeczności z zasadą państwa prawa, należy je uchylić i powtórzyć całe postępowanie.
Instytucja wznowienia postępowania może być wykorzystywana wyłącznie w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, dokładnie określonych przez ustawodawcę w art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako kpa). Co więcej, postępowanie może być wznowione jedynie po jego prawomocnym zakończeniu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy od decyzji organu przysługuje jeszcze odwołanie, omawiana instytucja nie może mieć zastosowania. Zgodnie ze wskazanym przepisem stwarza ona możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą.
Celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy któraś z wad postępowania wymienionych w omawianym przepisie nie wpłynęła na decyzję. Pamiętać jednak należy, że samo wszczęcie postępowania wznowieniowego nie przesądza jeszcze o wystąpieniu w sprawie przesłanki wznowienia. Dopiero postępowanie podjęte w tym trybie wykaże, czy wskazana we wniosku wada proceduralna wystąpiła w sprawie pierwotnej i czy miało to wpływ na treść prawomocnego rozstrzygnięcia. Jedynie wydanie pozytywnego postanowienia w postępowaniu wznowieniowym pozwala na wydanie merytorycznego orzeczenia przez organ administracyjny. Procedura materialnoprawna, tj. ponownie otwarty proces, zostaje przeprowadzona całkowicie oddzielnie – w trybie jurysdykcyjnym.
Ustawodawca zdecydował się na regulację okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania w kształcie zamkniętego katalogu przesłanek pozytywnych. Przepis art. 145 § 1 kpa wskazuje zatem wyczerpująco, jakie sytuacje muszą zaistnieć, aby dojść mogło w ogóle do rozpoznania sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania. Poza tym – uzupełniająco – ustawodawca uregulował przesłanki negatywne, których wystąpienie powoduje niemożność uchylenia decyzji, nawet mimo zaistnienia przesłanek pozytywnych.
Brak udziału strony w postępowaniu jako przesłanka wznowienia
Przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa wskazuje, że wznowienie postępowania administracyjnego może uzasadniać okoliczność, iż podmiot posiadający przymiot strony danego postępowania bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Nie ma przy tym znaczenia, czy niedopuszczenie do udziału w sprawie strony było skutkiem działania intencjonalnego, czy też niedbalstwa organu. W każdym wypadku niezawiniony brak udziału w sprawie stoi w sprzeczności z generalną zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ ma zatem obowiązek do zorganizowania postępowania w taki sposób, aby strona miała możliwości podejmowania czynności proceduralnych w obronie swoich interesów. Aby można było mówić o działaniu organu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą, konieczne jest co najmniej zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania oraz wezwanie jej do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego.
W tym miejscu warto wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2000 roku (sygn. akt: II NSA 136/00), w którym to NSA podkreślił, iż „sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bądź w jego części bez jej winy stanowi powód do wznowienia postępowania, gdyż art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Nie istnieje wymóg udowodnienia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy”. Powyższe jasno wskazuje, że wznowienie postępowania powinno nastąpić na podstawie samego udowodnienia niezawinionego nieuczestniczenia w sprawie. Nie ma przy tym znaczenia, czy owa okoliczność miała istotny (lub nie) wpływ na wynik sprawy – to będzie musiał ustalić organ w ponownym postępowaniu materialnoprawnym.
Kiedy dany podmiot może być stroną postępowania?
Postępowanie wznowieniowe wszczynane jest na wniosek. Aby jednak mógł on zostać rozpatrzony, podmiot, który go składa, musi wykazać przymiot strony postępowania. Do podnoszenia zarzutu niezawinionego braku udziału w postępowaniu są uprawnione wyłącznie strony postępowania. Inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na taką okoliczność.
Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot będący stroną postępowania nie musi wcale legitymować się czynną zdolnością procesową, wystarczy zdolność bierna, tj. podmiot nie musi wykazywać możności wszczęcia postępowania, może mieć prawo do bycia jedynie uczestnikiem postępowania.
Obowiązek ustalenia stron postępowania każdorazowo ciąży na organie. Jak nakazuje przepis art. 61 § 4 kpa, o wszczęciu postępowania na wniosek należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami postępowania. Nieustalenie z urzędu tego kręgu stanowi o naruszeniu zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym staje się okolicznością, która pozwoli w przyszłości na wznowienie prawomocnego postępowania.
Co oznacza udział strony w postępowaniu?
Brak udziału strony w postępowaniu nie oznacza wyłącznie sytuacji, gdy dany podmiot w ogóle nie brał udziału w sprawie. Przesłanka ta zostanie spełniona również wówczas, gdy strona nie uczestniczyła jedynie w istotnych czynnościach wyjaśniających czy też fazie rozstrzygającej.
Przez niedopuszczenie strony w czynnościach wyjaśniających należy rozumieć między innymi sytuację, kiedy organ nie zawiadomił jej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu lub też uniemożliwił stronie zapoznanie się z aktami sprawy, w szczególności z materiałem dowodowym. Z kolei udział w fazie rozstrzygającej zagwarantowany jest przez doręczenie stronie orzeczenia. Jeżeli zatem organ nie doręczy stronie decyzji ostatecznej, uznaje się, że nie zagwarantował jej czynnego udziału w postępowaniu, gdyż ta nie miała realnej możliwości odwołania się od takiego orzeczenia.
Co istotne, a na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z 1 lipca 1999 roku (sygn. akt: IV SA 595/99), uchybienie proceduralne, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie może zostać konwalidowane przez uzupełniające postępowanie dowodowe dokonane w postępowaniu odwoławczym. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach organu. Przy czym to nie strona powinna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej.
Wznowienie postępowania administracyjnego – podsumowanie
Przepis art. 10 kpa w § 1 jasno wskazuje, że organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przeprowadzenie procesu z uchybieniem powyższej zasady wskazuje na naruszenie praw i interesów strony, której dane postępowanie bezpośrednio dotyczy. Jest to uchybienie na tyle istotne, że ustawodawca zdecydował, że jego zaistnienie będzie umożliwiało ponowne przeprowadzenie prawomocnie zakończonego postępowania. Należy jednak pamiętać, że wznowienie postępowania nigdy nie jest dokonywane z urzędu. Aby wznowić procedurę, strona, która została pominięta, musi dowiedzieć się o danej sprawie, a następnie złożyć stosowny wniosek. Dopiero po zainicjowaniu procedury właściwy organ będzie mógł zdecydować, czy rzeczywiście doszło do uchybienia i orzec o ponownym przeprowadzeniu postępowania.
