Każde postępowanie – cywilne, karne, administracyjne – ma na celu ustalenie faktów, na podstawie których podejmowane będą orzeczenia, decyzje. W postępowaniu karnym skazany nie ma obowiązku przedstawiania dowodów na swoją niewinność – nie ma konieczności bronienia się, jeżeli nie chce z tego skorzystać. Jak jest w przypadku postępowania administracyjnego, które dotyczy tak wielu kwestii życiowych, jak choćby rozgraniczanie nieruchomości czy przyznanie dotacji ze środków publicznych? Czy dowody ma przedstawiać organ, strona, czy może jeszcze inny podmiot - na kim spoczywa ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym? Będzie to przedmiotem poniższego opracowania.
Podstawa prawna postępowania administracyjnego
Postępowanie administracyjne co do zasady toczy się na podstawie przepisów Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 7 tej ustawy w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Z tego przepisu wynika zatem, że celem postępowania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy. To, w jaki sposób sprawa zostanie załatwiona, będzie zależało od tego, w jaki sposób wyjaśni się stan faktyczny, jak zostanie on ustalony.
Każdy organ w postępowaniu administracyjnym, które toczy się na wniosek strony, ma obowiązek ustalania stanu faktycznego w sprawie. Najczęściej te ustalenia będą jednak opierały się o dowody, które przedstawi sama strona, gdyż organ może nawet nie mieć możliwości ich ustalenia lub mogą one być znacznie utrudnione, lub zmierzać do wydłużenia całego procesu.
Przykład 1.
Pani Maria zgłosiła wniosek o dofinansowanie w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. We wniosku wskazała wszystkie niezbędne dane, uzupełniła wszystkie rubryki. Mimo to organ wezwał ją do uzupełnienia go, w zakresie jej dochodów i powierzchni gospodarstwa. Kobieta przesłała do organu wypis z rejestru gruntów, zeznanie podatkowe za poprzedni rok kalendarzowy i zaświadczenie o zarobkach oraz miesięczne JPK. Na tej podstawie organ przyznał jej dofinansowanie. Gdyby pani Maria nie przekazała wymaganych danych, organ, uzyskując je samodzielnie, poświęciłby na to więcej czasu i wydłużyłoby to proces, a istniało ryzyko, że nie otrzymałby danych np. z urzędu skarbowego w zakresie podatków wnioskodawczyni.
Powyższy przykład dowodzi, że samodzielne podanie danych zawsze będzie z korzyścią dla strony wnioskującej, jeżeli zależy jej na szybkim rozstrzygnięciu sprawy.
Organ jako zobowiązany do zbierania dowodów
W postępowaniu administracyjnym ścierają się 2 poglądy. Jeden z nich wskazuje, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na którego etapie organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 maja 1981 roku (SA 810/81), który nie stracił na swojej aktualności, organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa.
NSA w Gdańsku w orzeczeniu z 26 sierpnia 1998 roku (I SA/Gd 1675/96) wskazał jednak, że reguła dotycząca ciężaru dowodu spoczywającego na organie nie może obowiązywać bez ograniczenia.
W szczególności ta zasada będzie miała uzasadnienie w sytuacji, w której strona nie podejmuje czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego, a jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Ciężar dowodu spoczywający na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne
Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 2 października 2007 roku (IV SA/Wa 1223/07) zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w jego toku, co powoduje, że również na niej spoczywa ciężar wskazania faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne.
NSA w Warszawie w wyroku z 23 września 1998 roku (III SA 2792/97) ustalił, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy nie wskaże ona takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski.
Zatem jeżeli stronie zależy na określonym wyniku postępowania, dla własnego dobra i zabezpieczenia swoich interesów powinna współpracować, aby osiągnąć zamierzony cel.
Jakie dowody można przeprowadzać w postępowaniu administracyjnym?
Zgodnie z przepisami kpa, tj. z art. 75 tej ustawy, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Dowodami mogą być w szczególności:
- dokumenty,
- zeznania świadków,
- przesłuchanie stron,
- opinie biegłych,
- oględziny.
Na podstawie art. 78 § 1 kpa trzeba uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
Z tego względu za poprawne należy uznać to, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym może spoczywać na osobie, która z jego przeprowadzenia wywodzi skutki prawne, ale też na organie, który jednak będzie podejmował decyzję w sprawie tego, czy taki dowód dopuścić.
Jeżeli okoliczność, na którą powołany jest dowód, nie ma znaczenia w sprawie, organ nie dopuści go w toku postępowania, co potwierdza, że to organ ma obowiązek gromadzenia dowodów i ich późniejszej weryfikacji.
Na kim spoczywa ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym? - podsumowanie
Konkludując, w postępowaniu administracyjnym nie da się wprost i bezpośrednio wskazać, na kim spoczywa ciężar dowodu – czy na organie, czy na stronie, której często zależy na konkretnym rozstrzygnięciu.
W tym zakresie warto wskazać kompromisowe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lutego 2007 roku (VI SA/Wa 2219/06), w którym wskazano, że obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa. Na gruncie kpa postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności, a rola organu jest ograniczona tylko do oceny faktów, które przedstawił wnioskodawca.
W świetle powołanych powyżej orzeczeń trzeba wyciągnąć wniosek, że w ramach postępowania administracyjnego konieczna jest aktywność obu podmiotów – organu administracji publicznej oraz strony postępowania. Mimo że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, nie oznacza to jednak, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.
Co do zasady na pytanie zadane w tytule należy odpowiedzieć, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym będzie spoczywał na organie, ale nie może to powodować, że strona przyjmie postawę zupełnie bierną, niezainteresowaną uczestniczeniem w procesie. Może to bowiem spowodować negatywne dla niej skutki.
