Decyzje wydawane przez urzędników państwowych mają znaczący wpływ na życie zwykłych obywateli, niezależnie od tego, czy są to orzeczenia w sprawach indywidualnych, lokalnych, czy krajowych. Postępowania administracyjne mogą dotyczyć szeregu różnorodnych dziedzin życia, jednakże większość z nich ma na celu sięgnąć do kieszeni adresatów decyzji wydanych w ich trakcie. Nie dość, że postanowienia organów administracyjnych bardzo często mają negatywny wpływ na finanse osoby, której dotyczą, to niekiedy mają również nieodwracalny charakter. Zasadą jest zatem, że orzeczenie administracyjne może zostać wykonane dopiero wtedy, gdy stanie się prawomocne. Dopiero wówczas możliwe staje się jego egzekwowanie. Urzędnicy nie są jednak nieomylni, stąd też ustawodawca przewidział przypadki, kiedy możliwa staje się zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Jakie warunki muszą zostać spełnione, żeby pomimo uzyskania prawomocności ostateczna decyzja administracyjna uległa „odwołaniu”? Tym tematem zajmiemy się w niniejszym artykule.
Zasada postępowania administracyjnego
Jedną z zasad generalnych postępowania administracyjnego jest ta ustanawiająca trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzja ostateczna to decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancyjnym lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślenia wymaga jednak, że zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nie może być utożsamiana z brakiem możliwości zmiany takich orzeczeń. Kodeks postępowania administracyjnego zna bowiem takie instytucje, jak uchylenie i zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania. Każda z nich skutkuje zmianą decyzji lub jej całkowitym uchyleniem i umorzeniem postępowania w sprawie. Ważny jest przy tym fakt, że powyższe instytucje mogą zostać wykorzystane wyłącznie w ściśle określonych okolicznościach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego (kpa) lub w ustawach szczególnych.
Zasada trwałości decyzji ostatecznej
Nie da się ukryć, że decyzje podejmowane przez organy administracyjne – czy to na szczeblu lokalnym, czy ogólnokrajowym – w dużym stopniu kształtują codzienne życie nas wszystkich. Dlatego też ustawodawca dąży do tego, aby postanowienia administracyjne nie były egzekwowane, zanim nie staną się prawomocne, a także, aby po uzyskaniu ostatecznego charakteru nie mogły być swobodnie modyfikowane lub uchylane. W innym wypadku bardzo szybko doszłoby do chaosu decyzyjnego, niepewności obywateli co do swojej sytuacji prawnej i faktycznej, a także utraty zaufania do organów publicznych.
Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma zatem wysokie znaczenie dla ugruntowania się opartych na tych decyzjach skutków prawnych. Z punktu widzenia formalno-prawnego zasada ta objawia się w tym, że prawomocne decyzje organów administracyjnych obowiązują dopóty, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez inną, nową decyzję opartą na właściwych przepisach.
Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 września 2014 roku (sygn. akt: I OSK 229/13): „zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez KPA. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, nie jest zatem równoznaczna z jej niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania”.
Ostateczna decyzja administracyjna a decyzja negatywna
Instytucję uchylenia oraz zmiany decyzji ostatecznej określają przepisy art. 154 i 155 kpa. Tryb ten stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania obejmujących przypadki weryfikacji decyzji egzekwowalnych dotkniętych wadami formalno-prawnymi. Ma jednak zastosowanie jedynie w przypadku, gdy nie ma podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.
Zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten zatem pozwala na zmianę lub uchylenie każdej decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Brak nabycia prawa oznacza natomiast sytuację, gdy wskutek przeprowadzenia danego postępowania administracyjnego strona nie uzyskała zaspokojenia swego żądania, tj. decyzja organu była negatywna.
Przesłankami umożliwiającymi zmianę lub uchylenie decyzji w omawianym trybie są interes społeczny albo słuszny interes strony. Interes społeczny należy rozumieć jako interes zorganizowanej wspólnoty przedstawiający podstawowe i partykularne interesy poszczególnych jej członków. Z kolei interes strony to zobiektywizowana i realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej konkretnej osoby.
Zasada trwałości decyzji administracyjnej a wadliwość prawna decyzji
Tryb zmiany lub uchylenia prawomocnej decyzji w dość istotny sposób narusza i ingeruje w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Wynika to z faktu, że decyzja zmieniana lub uchylana nie musi być w swej treści w jakikolwiek sposób wadliwa, tj. nie musi być wydana z naruszeniem prawa. Omawiana instytucja może być w równym stopniu wykorzystywana w stosunku do decyzji wadliwych, jak i prawidłowych. Należy jednak podkreślić, że wyjątek stanowi tu wadliwość kwalifikowana powodująca nieważność decyzji z mocy prawa.
Warto tutaj przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2007 roku (sygn. akt: I OSK 1531/06), w którym sąd stwierdził, że „przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 154 kpa jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej określonych w tym przepisie, tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Nie chodzi w nim bowiem wyłącznie o kwestię oceny legalności decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w trybie art. 154 kpa jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym”.
Zmiana lub uchylenie decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, pozwala organowi administracyjnemu na korzystanie z tzw. uznania administracyjnego. To znaczy, że organ wydający decyzję ma swobodę przy orzekaniu, może rozstrzygać w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde jego rozstrzygnięcie sprawy będzie legalne. Organ jest uprawniony do wyboru rozstrzygnięcia, w zależności od specyfiki określonego postępowania, interesu strony lub dobra ogólnego społeczeństwa.
Jedynym sztywnym wymogiem stawianym przed organem jest obowiązek zachowania tożsamości podmiotowej i przedmiotowej przy orzekaniu. Decyzja wydawana w omawianym trybie musi być wydana wobec tego samego podmiotu, w ramach tożsamego stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania nowej decyzji. Podkreśla się przy tym, że modyfikacja lub uchylenie orzeczenia jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których została wydana pierwotna decyzja.
Uchylenie lub zmiana decyzji a prawa nabyte
Nieco inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku, gdy wydana została decyzja, na mocy której strona nabyła prawo. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Prawo nabyte należy rozumieć przy tym jako korzyść, jaką strona nabywa pod względem prawnym przez załatwienie jej sprawy decyzją administracyjną.
Tak, jak w przypadku trybu z art. 154 kpa, tak i tutaj przesłankami zmiany lub uchylenia decyzji jest wystąpienie słusznego interesu strony lub interesu społecznego, natomiast procesowane orzeczenie nie musi posiadać żadnej wady prawnej – może być całkowicie prawidłowe. Analogicznie również i w tym wypadku wydanie decyzji zmieniającej lub uchylającej korzysta z uznania administracyjnego. Niemożliwe jest także przeniesienie praw i obowiązków nałożonych decyzją na inny podmiot, co oznacza, że przy wydawaniu orzeczenia zachowana musi być tożsamość podmiotowa i przedmiotowa.
Zgoda adresata decyzji pierwotnej
Tym, co odróżnia omawiany tryb od trybu z art. 154 kpa, jest wymóg wyrażenia zgody przez stronę. Musi ona zostać wyrażona w sposób świadomy i wyraźny. Oznacza to, że oświadczenie strony nie może być dorozumiane, jak również nie może być brane pod uwagę, gdy organ ma przypuszczenia, że strona nie rozumie znaczenia i nie zna skutków zmiany zapadłej uprzednio decyzji. Sąd Najwyższy w wyroku z 14 marca 1991 roku (sygn. akt: III ARN 32/90) podkreślił, że: „zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa”. Biorąc pod uwagę art. 14 kpa uchwalający tzw. zasadę pisemność, uznać należy, że oświadczenie strony powinno zostać zawarte na piśmie w postaci papierowej (podpis własnoręczny) lub elektronicznej (podpis kwalifikowany, podpis zaufany lub podpis osobisty).
Podsumowując, zasada trwałości decyzji administracyjnej, stanowiąca fundament prawa administracyjnego, doznaje kilku wyjątków. Jednym z nich jest instytucja zmiany i uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej na gruncie art. 154 i 155 kpa. W pierwszym przypadku zmieniana lub uchylana jest decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, drugi przepis dotyczy orzeczenia, na mocy którego strona takie prawo nabyła. Obie procedury nie wymagają, aby pierwotna decyzja była dotknięta wadą prawną, modyfikowana może być także decyzja prawidłowa. Jedynymi przesłankami jest wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Dodatkowym wymogiem jest obowiązek zachowania tożsamości podmiotowej i przedmiotowej przy orzekaniu. W trybie z art. 155 kpa zmiana lub uchylenie decyzji wymaga także uzyskania wyraźnej zgody strony.
