Zaświadczenie o zgodności inwestycji z miejscowym planem jest to jeden z najważniejszych dokumentów, jaki inwestor musi przedłożyć staroście lub prezydentowi miasta na prawach powiatu, chcąc dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Często jednak ten dokument stanowi źródło poważnych sporów pomiędzy inwestorami a organami administracji architektoniczno-budowlanej. Kontrowersje budzi tutaj charakter prawny dokumentu, jakim jest zaświadczenie o zgodności inwestycji z miejscowym planem – mimo iż wydaje je odpowiedni organ, to starosta może się z nim nie zgodzić i odmówić zgłaszającemu prawa do zmiany użytkowania budynku. Powstaje zatem zasadnicze pytanie: czy zaświadczenie o zgodności inwestycji z miejscowym planem wiąże organ rozpoznający zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania, czy też stanowi jedynie jeden z dowodów podlegających swobodnej ocenie?
Zaświadczenie o zgodności inwestycji z miejscowym planem – obligatoryjny element zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego
Zaświadczenie o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (MPZP) jest obligatoryjnym elementem zgłoszenia w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części). Jak czytamy w art. 71 ust. 2 pkt 4 Ustawy z 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Charakter prawny zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym
Omawiane zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem miejscowym jest klasycznym zaświadczeniem w rozumieniu art. 217 i nast. Ustawy z 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Jego istotą nie jest zatem kreowanie nowej sytuacji prawnej, a jedynie urzędowe potwierdzenie określonego stanu prawnego lub faktycznego istniejącego w dacie jego wydania.
Jak możemy przeczytać w doktrynie, w rozumieniu kpa zaświadczenie to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby. Cechą zaświadczenia jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy na podstawie prowadzonych np. rejestrów. Od zaświadczenia należy odróżnić czynność udostępniania informacji zawartych np. w operacie ewidencyjnym. (por. J. Lang, Zaświadczenia, s. 14)
Jak wynika z powyższego, zaświadczenie:
- nie rozstrzyga sprawy administracyjnej;
- nie zastępuje decyzji administracyjnej;
- nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej;
- nie wiąże innych organów co do dokonanej w nim wykładni prawa.
Przechodząc do samego zaświadczenia potwierdzającego zgodność planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z MPZP, należy wskazać, że jego rolą nie jest samodzielne rozstrzyganie o dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania, a jedynie wsparcie organu architektoniczno-budowlanego w dokonaniu oceny zgodności zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego. To bowiem ten organ (tj. starosta), a nie organ planistyczny (gmina), został przez ustawodawcę wyposażony w kompetencję do merytorycznego rozpoznania zgłoszenia i ewentualnego wniesienia sprzeciwu.
Zaświadczenie dostarcza informacji o tym, jak organ gminy interpretuje zapisy obowiązującego planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Ma ono zatem charakter informacyjny i wyjaśniający, a nie „władczy”. Nie zastępuje w żadnym stopniu oceny prawnej dokonywanej przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania.
Brak związania zaświadczeniem organów architektoniczno-budowlanych
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym zaświadczenie o zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wchodzi w skład materiału dowodowego sprawy. Oznacza to, że podlega ono ocenie na zasadach ogólnych, podobnie jak inne dowody zgromadzone w toku postępowania.
Konsekwencją takiego stanowiska jest przyjęcie, że zaświadczenie to nie wiąże organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten nie jest zobligowany do automatycznego przyjęcia interpretacji planu miejscowego przedstawionej przez organ planistyczny, nawet jeśli interpretacja ta została niejako „sformalizowana” w postaci zaświadczenia wymaganego przez przepisy Prawa budowlanego.
Jak możemy przeczytać w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 3 grudnia 2025 roku (sygn. akt: II SA/Gd 676/25), organy architektoniczno-budowlane, badając czy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie narusza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie są związane wydanym zaświadczeniem o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Dokonując kontroli prawidłowości zgłoszenia sprzeciwu, sąd administracyjny nie jest związany wydanym zaświadczeniem o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – podobnie jak organ, badając, czy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie narusza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie można przyjąć, żeby organ w drodze zaświadczenia rozstrzygał o zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem, gdyż kwestia ta na gruncie Ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawa budowlanego. Z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przynależy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. Teza ta pozostaje aktualna w odniesieniu do kompetencji organu określonych w art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego.
Dodatkowo zaświadczenie o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem wykładni autentycznej, czyli dokonywanej przez gminę uprawnioną do interpretacji zapisów własnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych wszystkich powodów nie ma przy tym znaczenia, że zaświadczenia wydaje wójt, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwala rada gminy, na obu tych organach ciąży bowiem obowiązek prowadzenia polityki przestrzennej gminy.
Trzeba jednak pamiętać, że brak mocy wiążącej zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym nie może być utożsamiany z dowolnością interpretacyjną po stronie organu rozpoznającego zgłoszenie (starosty). Jeżeli dochodzi do wniosku, że treść zaświadczenia jest nieprzekonująca, niepełna albo pozostaje w sprzeczności z jego własną wykładnią zapisów planu miejscowego, ma obowiązek w sposób wyczerpujący i precyzyjny uzasadnić swoje stanowisko.
W szczególności w przypadku wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania organ powinien wskazać, na czym polega rozbieżność pomiędzy oceną dokonaną przez organ planistyczny a własną interpretacją planu miejscowego. Niedopuszczalne jest ograniczenie się do lakonicznego stwierdzenia, że organ „nie jest związany” zaświadczeniem, bez przedstawienia argumentacji prawnej i faktycznej.
Stwierdzenie niezgodności planowanego przedsięwzięcia z MPZP a kompetencje organu architektoniczno-budowlanego
Na marginesie warto zwrócić uwagę na sytuację odwrotną, a więc taką, w której organ planistyczny (gmina) stwierdza niezgodność planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym. Powstaje wówczas pytanie – czy organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta) może – niezależnie od decyzji gminy – dojść do odmiennych wniosków i uznać, że zamierzenie jest jednak zgodne z planem?
Jest to kłopotliwe, gdyż zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i Prawo budowlane nie zawierają zapisów na ten temat. W piśmiennictwie można spotkać się ze stanowiskiem, iż taka możliwość istnieje. Skoro bowiem zaświadczenie nie ma charakteru wiążącego, to również negatywna ocena organu planistycznego nie pozbawia organu architektoniczno-budowlanego kompetencji do samodzielnej wykładni planu miejscowego.
Można jednak znaleźć orzeczenia, które przeczą powyższemu. W wyroku z 25 lutego 2025 roku (sygn. akt: III OSK 5818/21) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego procedowanie co do meritum staje się bezprzedmiotowe.
Brak związania organu treścią zaświadczenia a obowiązek merytorycznego odniesienia się do zaświadczenia
Brak formalnego związania zaświadczeniem o zgodności inwestycji z planem miejscowym nie oznacza jednak dowolności organu administracji architektoniczno-budowlanej w przeprowadzaniu dowodu z niego. Wręcz przeciwnie – dokument ten stanowi istotny dowód w sprawie, który musi zostać oceniony zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa.
Zgodnie z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, organ nie może pominąć zaświadczenia milczeniem, ani też ograniczyć się do stwierdzenia, że „nie jest nim związany”. Konieczne jest wykazanie, dlaczego przyjęta przez organ wykładnia MPZP różni się od tej zaprezentowanej w zaświadczeniu przez burmistrza, wójta lub prezydenta miasta.
Pominięcie zaświadczenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przez starostę stanowi naruszenie zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Co też może prowadzić do:
- uchylenia decyzji przez sąd administracyjny;
- konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania;
- ryzyka stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania.
W praktyce oznacza to, że nawet prawidłowa co do meritum ocena planu miejscowego może zostać zakwestionowana, jeżeli organ nie wykaże w sposób przejrzysty i logiczny, dlaczego nie podzielił stanowiska wyrażonego w zaświadczeniu.
Polecamy:
