Nasze społeczeństwo „dorasta”. Jesteśmy coraz bardziej świadomi swoich praw, dzięki czemu coraz częściej chcemy wiedzieć, w jaki sposób działa władza oraz na co wydaje nasze wspólne środki. Jednym z narzędzi kontroli jest dostęp do informacji publicznej, jednak prawo to często stoi w sprzeczności z prawem do prywatności. Tutaj powstaje kluczowy problem, ponieważ dostęp do informacji publicznej a ochrona danych osobowych to dwie wartości, których pogodzenie stanowi wyzwanie dla ustawodawcy i sądów, próbujących wyważyć interes społeczeństwa oraz jednostki.
Prawo do informacji prawem konstytucyjnym
Nie potrzebujemy nawet szczególnej ustawy, aby stwierdzić, że dostęp do informacji publicznej stanowi filar życia obywatelskiego. Jest to bowiem wartość chroniona przez Konstytucję RP. W art. 61 czytamy: „obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”.
Każda informacja posiadana przez władze publiczne jest informacją publiczną. Nakaz jej udzielenia obejmuje również dane posiadane przez inne podmioty wykonujące zadania publiczne (np. zlecone w ramach zamówienia publicznego). Omawiane prawo obywateli nie oznacza dla organów jedynie udzielenia dostępu do określonych informacji, ale również nakaz aktywnego działania, polegającego na dostarczeniu osobie zainteresowanej na jej żądanie pewnego zakresu informacji związanej z działalnością publiczną (por. wyrok TK z 20 marca 2006 roku, sygn. akt: K 17/05).
Dostęp do informacji publicznej może być ograniczony
Ten sam przepis Konstytucji, który daje obywatelom dostęp do informacji wytwarzanych lub przetwarzanych przez organy władzy, daje tym organom możliwość ustanowienia pewnych ograniczeń. Jak bowiem czytamy w ust. 3, ograniczenie prawa w dostępie do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Prawodawca nie może jednak działać w sposób dowolny i w zgodzie ze swoimi upodobaniami (najczęściej politycznymi) ograniczać obywatelom ich prawo. Obostrzenia mogą bowiem dotyczyć jedynie:
- ochrony porządku publicznego – jeżeli ujawnienie informacji mogłoby utrudnić prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej RP lub wpływać niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej, nadaje się im klauzule „poufne”, „tajne” albo „ściśle tajne”;
- sfery wolności innych podmiotów (zarówno osób fizycznych, jak i osób prawnych) – tutaj przeszkodą w pozyskiwaniu informacji publicznych najczęściej jest tajemnica przedsiębiorstwa oraz ochrona danych osobowych.
Dostęp do informacji publicznej a ochrona danych osobowych
Sam Trybunał Konstytucyjny zauważył, że na gruncie art. 61 Konstytucji RP nie można wykluczyć, że realizacja prawa do informacji będzie dotykała okoliczności z pogranicza życia publicznego i prywatnego osób pełniących funkcje publiczne. Przenikanie się wymienionych sfer może wynikać np. z charakteru działalności publicznej, kontaktów z określonymi podmiotami, dokonywania czynności ze sfery prywatnej w trakcie wykonywania zadań publicznych itp. Jednocześnie wspomniany wyżej art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, wskazując na prawa i wolności innych osób jako podstawę ograniczenia dostępności do informacji publicznej, nie może być rozumiany jako zawierający kategoryczny zakaz żadnej ingerencji w sferę prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Wkroczenie w sferę życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne jest uznawane za dopuszczalne na gruncie konstytucyjnym.
Trybunał zauważył, że osoby pełniące funkcje publiczne ze względu na prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy muszą się liczyć z obowiązkiem ujawnienia przynajmniej niektórych aspektów swego życia prywatnego. Jednak prawo do informacji nie ma w każdym przypadku pierwszeństwa przed prawem do prywatności osób publicznych. Nie można za wszelką cenę dążyć do zagwarantowania obywatelskiego dostępu do informacji.
Kryterium wykorzystywane przy rozstrzyganiu konfliktu pomiędzy prawem do informacji a prawem do prywatności jest kryterium „usprawiedliwionego” zainteresowania. TK wskazał przy tym, że zawsze wówczas, gdy realizacja prawa do informacji będzie wkraczała w sferę, w której życie publiczne podmiotu nieuchronnie łączy się z jego życiem prywatnym, tam ocena dopuszczalności ingerencji powinna być dokonywana niezwykle ostrożnie i z wyważeniem racji, które mogłyby przemawiać za uznaniem priorytetu interesu publicznego, wyrażającego się w konstytucyjnej gwarancji prawa do informacji, w stosunku do ochrony prywatności (dotyczy to m.in. danych dotyczących stanu zdrowia, sfery intymności czy życia seksualnego). Stąd też dostęp do informacji nie może, po pierwsze, wykraczać poza niezbędność wynikającą z potrzeby transparentności życia publicznego, ocenianej zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, informacje publiczne muszą mieć znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne, a po trzecie, wreszcie dostęp do wskazanych informacji nie może przekreślać sensu (istoty) ochrony prawa do życia prywatnego (por. wyrok TK z 20 marca 2006 roku, sygn. K 17/05; z 13 lipca 2004 roku, sygn. K 20/03; z 19 czerwca 2002 roku, sygn. K 11/02).
Zasady ochrony danych osobowych
Ochrona danych osobowych wynika przede wszystkim z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679, czyli RODO. Przetwarzanie danych osobowych musi być zgodne z zasadami wynikającymi z art. 5 RODO, w szczególności z:
- zasadą zgodności z prawem, rzetelności i przejrzystości – przetwarzanie musi opierać się na jednej z podstaw prawnych określonych w art. 6 RODO, rzetelne – dane nie mogą być wykorzystywane w sposób wprowadzający w błąd oraz przejrzyste – osoba, której dane dotyczą, powinna wiedzieć, kto i w jakim celu jej dane przetwarza;
- zasadą ograniczenia celu – dane osobowe muszą być zbierane w konkretnych, wyraźnych i prawnie uzasadnionych celach i nie mogą być dalej przetwarzane w sposób niezgodny z tymi celami;
- zasadą minimalizacji danych – przetwarzanie musi być ograniczone wyłącznie do tych danych, które są niezbędne do osiągnięcia określonego celu;
- zasadą dokładności – dane osobowe muszą być prawidłowe i w razie potrzeby uaktualniane;
- zasadą integralności i poufności – dane osobowe muszą być przetwarzane w sposób zapewniający ich odpowiednie bezpieczeństwo, w tym ochronę przed nieuprawnionym dostępem, przypadkową utratą, zniszczeniem lub uszkodzeniem.
Zadaniem podmiotu publicznego jest ocena, czy dane objęte wnioskiem o dostęp do informacji publicznych mają charakter danych osobowych. Jeśli tak jest, musi rozważyć, czy ich udostępnienie nie naruszy praw i wolności osób, których dane dotyczą, oraz czy dane nie powinny zostać – przynajmniej częściowo – zanonimizowane.
Czy dane urzędników są publiczne?
Kluczowe w omawianym temacie jest rozróżnienie, kiedy dane osób pełniących funkcje publiczne są danymi jawnymi, a kiedy prywatnymi, czyli chronionymi. Jak już wspomniano, TK stwierdził, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z ograniczeniem ich prawa do prywatności. Zakłada się przy tym, że im wyższy stopień funkcji publicznej, tym większe oczekiwania społeczeństwa co do dostępu do informacji o takiej osobie. Do takich danych należą przede wszystkim wykształcenie, kwalifikacje, doświadczenie zawodowe, ale również wysokość wynagrodzenia oraz informacje o powierzonym mieniu.
Zatem to, czy informacje o urzędniku mogą być upubliczniane, w dużej mierze zależy od samego zakresu informacji, ale również od stanowiska pracy. Przepisy prawa przyjmują, że dane osób pełniących funkcje publiczne mogą być informacją publiczną, co nie oznacza, że wszystkie dane takich osób są automatycznie jawne.
Jak czytamy w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem imię i nazwisko urzędnika, jego stanowisko, zakres obowiązków, informacja o wynagrodzeniu, kwalifikacje zawodowe, a także udział w podejmowaniu decyzji publicznych stanowią informacje publiczne, o ile wniosek dotyczy przedsięwzięcia, w którym urzędnik brał istotny udział (np. prowadził projekt).
Z kolei dane osobowe urzędnika nie powinny być upubliczniane, jeżeli:
- nie pełni samodzielnej funkcji publicznej – np. jest to protokolant, referent czy pracownik obsługi;
- nie podejmuje decyzji administracyjnych;
- nie reprezentuje urzędu na zewnątrz – nie jest pełnomocnikiem danego organu.
Co z danymi osób niebędącymi urzędnikami, ale współpracującymi z organami administracyjnymi?
Informacja publiczna może dotyczyć nie tylko osób zatrudnionych w organach władzy. Mogą to być również dane osób, które z tymi organami współpracują. Chodzi tu przede wszystkim o strony umów w przedmiocie zamówień publicznych. Procedura udzielania zamówień publicznych cechuje się wysokim stopniem jawności i transparentności. Podmioty zainteresowane mają prawo wiedzieć, z kim współpracują jednostki administracyjne i na jakich warunkach. To oznacza, że dane wykonawców będącymi osobami fizycznymi jednocześnie podlegają pod ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz RODO. Co w takiej sytuacji?
W orzecznictwie przyjmuje się, że udostępnienie danych osobowych wykonawców nie zawsze będzie dopuszczalne. Co do zasady, jeśli umowa jest realizowana w interesie publicznym i za środki publiczne, informacja o wykonawcy nie powinna być utajniona. Należy tutaj jednak działać z dużą dozą ostrożności. Dane osobowe mogą być ujawnione, ale tylko w zakresie niezbędnym do oceny legalności i przejrzystości zamówienia. Nie dotyczy to zatem danych nadmiarowych, czyli niezwiązanych z przedmiotem zamówienia lub naruszających prywatność. Przykładowo, jeżeli wykonawcą jest osoba fizyczna prowadząca jednoosobową działalność, to wystarczające jest upublicznienie nazwy firmy oraz NIP-u. Pozostałe dane, takie jak PESEL, numer telefonu, adres e-mail, adres do korespondencji, będą stanowiły dane nadmiarowe, które powinny zostać utajnione.
Polecamy:
