Dostęp do informacji publicznej jest prawem każdego obywatela Polski. Urzędy publiczne działają w imieniu i interesie społeczeństwa. Co więcej, funkcjonują za pieniądze tego społeczeństwa. Nie powinno zatem dziwić, że każdy, kto składa się w podatkach na te organy, ma prawo wiedzieć, w jaki sposób działają oraz na co przeznaczają otrzymane środki. Niekiedy jednak żądanie udostępnienia informacji stoi w sprzeczności z przepisami prawa czy zasadami życia społecznego. Nadużycie prawa do informacji publicznej może zostać stwierdzone w wielu sytuacjach, jak np. w przypadku gdy informacja publiczna miałaby zostać wykorzystana w prywatnej sprawie wnioskodawcy lub gdy liczba złożonych wniosków stanowi próbę sparaliżowania działania organu. Jak to zatem wygląda w praktyce orzeczniczej? Kiedy mamy pełne prawo do dostępu do informacji publicznej, a kiedy organ może odmówić takiego dostępu?
Czym jest informacja publiczna?
Chcąc omówić kwestię nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, czym jest sama informacja publiczna i kto ma do niej prawo. Nadużycie prawa do informacji może bowiem wystąpić wyłącznie w sytuacji, gdy takie prawo rzeczywiście istnieje, jednak z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawca próbuje je wykorzystać do własnych, bezprawnych lub nieetycznych celów.
Informacja publiczna to każda informacja o sprawach publicznych. Nie można zatem jej mylić z każdą wiadomością, która dotyczy danego organu administracyjnego czy sprawy prowadzonej przez takie urzędy. W doktrynie definiuje się ją jako każdy „przejaw aktywności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz niektóre działania innych podmiotów, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym” (por. H. Izdebski, Samorząd terytorialny, s. 209–210). Oznacza to, że sprawami publicznymi nie będą konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne. Poza zakresem spraw publicznych znajdują się informacje o charakterze prywatnym, a zwłaszcza cywilnym. W urzędach pracują bowiem również osoby, które w żaden sposób nie można traktować jako osoby publiczne. Stąd też informacją publiczną nie będzie np. informacja o dokładnych zarobkach danego urzędnika czy o jego wrażliwych danych osobowych. Między informacją prywatną i publiczną istnieje cienka granica i często bardzo łatwo ją przekroczyć. Koniec końców to sąd administracyjny zadecyduje, czy w konkretnej sprawie wniosek rzeczywiście dotyczył sprawy publicznej, czy też nie.
Kto może złożyć wniosek o dostęp do informacji publicznej?
Jak wskazuje ustawa o dostępie do informacji publicznej – „każdy”. Dostęp do informacji jest bowiem powszechny. Oznacza to, że nie tylko obywatele Polski mają takie uprawnienie. Są to również obywatele krajów Unii Europejskiej, a także obywatele innych państw oraz bezpaństwowcy. Prawo to jest zatem bardzo szerokie i należy się każdej osobie fizycznej i prawnej. Również małoletni do 13. roku życia i osoby ubezwłasnowolnione są uprawnione do otrzymania informacji publicznej, przy czym prawo to muszą realizować poprzez swojego opiekuna ustawowego lub kuratora.
Nadużycie prawa do informacji publicznej
Przejdźmy do zdefiniowania pojęcia „nadużycie prawa do informacji publicznej”. Pojęcie to nie zostało opisane w ustawie, jednak sądy administracyjne posługują się nim w wielu swoich wyrokach, dzięki czemu z łatwością możemy odnaleźć przykłady takich definicji.
Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy wskazać, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Nadużycie prawa do informacji publicznej nie neguje samego prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Wnioski składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (nie można bowiem starać się o uzyskanie informacji np. w celu zgromadzenia dowodów we własnej sprawie). Sąd jednocześnie zauważył, że od składającego żądanie udostępnienia informacji publicznej nie można domagać się wykazania interesu faktycznego ani prawnego w żądaniu udostępnienia informacji publicznej. Nie można więc żądać od niego wskazania intencji czy motywów, którymi kieruje się, składając wniosek o udzielenie informacji publicznej. Jeśli więc z wniosku nie wynika, że został złożony w celu realizacji interesu prywatnego, należy go traktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. (por. wyrok NSA z 24 lutego 2022 roku, sygn. akt: III OSK 4236/21).
Nadużycie prawa do informacji publicznej a interes prywatny
Przechodząc do konkretów, pierwszą zauważaną przez sądy administracyjne przyczyną uznania, że w sprawie zachodzi nadużycie prawa do informacji publicznej, jest działanie w sprzeczności z dobrem publicznym.
Nie budzi wątpliwości, że celem prawa do informacji jest troska o dobro publiczne. Dobro to należy rozumieć jako prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności administracji i innych organów. Jeśli zatem wnioskodawca, zwracając się do organu państwowego, nie kieruje się troską o dobro publiczne, to znaczy, że nadużywa przysługującego mu prawa do informacji. W takiej sytuacji informacja mu się nie należy.
Nieco uszczegółowiając powyższe, warto sięgnąć do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2017 roku (sygn. akt: I OSK 2777/16). NSA stwierdził w nim, że nadużywaniem prawa do informacji jest pytanie o informację, która nie ma znaczenia dla większej liczby osób (grup osób) lub nie jest ważna z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaś zaspokajanie prywatnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji co prawda publicznych, ale przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa ma służyć interesowi publicznemu i uniwersalnemu dobru powszechnemu.
Nadużycie prawa do informacji publicznej a konflikt z podmiotem publicznym
Innym rodzajem nadużycia prawa do informacji jest sytuacja, kiedy dana osoba kieruje wniosek o dostęp do informacji publicznej do organu państwowego, z którym pozostaje w jawnym konflikcie.
Dla przykładu przytoczyć można dwa wyroki NSA. W pierwszym sąd stwierdził, że „niewątpliwie między skarżącą a organem istnieje konflikt wynikający z rozwiązania umowy w przedmiocie refundacji. Realizacja prawa do informacji publicznej nie może jednak służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach tego konfliktu. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym” (por. wyrok NSA z 20 marca 2019 roku, sygn. akt: II SAB/Ke 6/19).
W drugim przypadku NSA podkreślił, że „złożony wniosek o informację ma na celu wywołanie dolegliwości adresata wniosku, utrudnienie funkcjonowania organu szkoły oraz represję wobec nauczyciela – w związku z konfliktem między wnioskodawcą a Dyrektorem Gimnazjum oraz częścią nauczycieli na tle indywidualnej, wieloaspektowej sprawy edukacji w tej szkole jego syna i zdarzeń z tym związanych – nie ma zaś na uwadze uzyskania informacji o sprawie publicznej w celach, jakie legły u podstaw analizowanej ustawy” (por. wyrok NSA z 11 maja 2017 roku, sygn. akt: I OSK 2777/16).
Nadużycie prawa do informacji publicznej przy wielości składanych wniosków
Jedną z częściej wskazywanych przez sądy przyczyn nadużycia prawa do informacji jest masowe składanie wniosków do jednego organu publicznego. Sądy administracyjne nie raz już wykazywały w swoich wyrokach, że składanie do urzędów wielu wniosków, z których każdy zawiera po kilkanaście pytań, świadczy o próbie wykorzystania prawa do informacji dla osiągnięcia innego celu niż troska o dobro publiczne. Z powyższych okoliczności wynika, że wnioski o dostęp do informacji publicznej mają na celu głównie wywołanie dolegliwości i utrudnienie funkcjonowania organu. Takie postępowanie strony prowadzi wręcz do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą. Opisane nadużycie absorbuje bowiem organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa.
Nadużycie prawa do informacji publicznej a informacja przetworzona
Mimo że osoby mające uzasadniony interes mogą zwracać się do urzędów z pytaniem w przedmiocie informacji przetworzonej, to w niektórych wypadkach sądy uznają, że takie wnioski stanowią nadużycie prawa do informacji publicznej.
Nie jest nigdzie określone, kiedy informacja przetworzona jest możliwa do uzyskania, a kiedy nie. Wszystko zależy tu od okoliczności sprawy. Dla przykładu NSA w wyroku z 10 sierpnia 2020 roku (sygn. akt: III SA/Gl 296/20) uznał, że z uwagi na obszerność i stopień skomplikowania żądanych informacji, przesądzający o tym, że jest to w pełnym zakresie informacja przetworzona, należy ją rozpatrywać przez pryzmat nadużycia prawa do informacji. Najwidoczniej chodzi więc o to, że zbyt złożone pytanie kierowane do organu publicznego może zostać uznane za przekroczenie prawa z racji stopnia pracy i zaangażowania pracowników urzędu.
