Poradnik Przedsiębiorcy

Kto ponosi odpowiedzialność za działanie władzy publicznej?

Poczucie sprawiedliwości każe nam zakładać, że każdy podmiot prawa odpowiada za szkody wyrządzone swoimi bezprawnymi działaniami lub zaniechaniami. Opierając się na tym założeniu, należy stwierdzić, że również władza powinna taką odpowiedzialność ponosić. Taka właśnie idea przyświecała wprowadzeniu do Kodeksu cywilnego przepisów, w których myśl to władza, a nie obywatele, powinni ponosić koszty nieprawidłowego działania przedstawicieli państwa. Kto ponosi odpowiedzialność za działanie władzy publicznej? Dowiedz się więcej!

Podstawa i zasady odpowiedzialności

Ogólną podstawą dochodzenia odszkodowania od władzy publicznej jest art. 417 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z regulacją w nim zawartą odpowiedzialność za działanie władzy publicznej nie opiera się na winie – nie trzeba jej zatem udowadniać, co stanowi znaczne uproszczenie dochodzenia roszczeń. Jednocześnie, co istotne, władza publiczna nie będzie mogła w łatwy sposób uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie braku winy.

Władza publiczna ponosi odpowiedzialność na zasadzie niezgodności z prawem działania lub zaniechania.

Odszkodowawcza odpowiedzialność za działanie władzy publicznej

Przesłanki, które należy udowodnić przed sądem to:

  • szkoda (jej istnienie i wysokość),

  • fakt, że wyrządzenie szkody nastąpiło w wyniku działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej,

  • fakt, że pomiędzy działaniem/zaniechaniem a powstaniem szkody istnieje normalny związek przyczynowy.

Jakich podmiotów mogą dotyczyć przepisy?

Regulacja zawarta w art. 417 Kodeksu cywilnego pozwala pociągnąć do odpowiedzialności:

  • Skarb Państwa,

  • jednostkę samorządu terytorialnego (gmina, powiat, samorząd wojewódzki),

  • związki międzygminne i związki powiatów,

  • inne podmioty wykonujące władzę publiczną (np. uczelnie wyższe, Narodowy Bank Polski).

W sposób solidarny ponosi odpowiedzialność zlecający zadania i podmiot, któremu zlecono wykonywanie władzy publicznej.

W tym zakresie nie ma znaczenia, czy osoba wykonująca władzę publiczną jest funkcjonariuszem publicznym [K. Osajda, Kodeks cywilny. Komentarz, art.417 KC, wyd. 18, 2018, Legalis].

Jakie działania można zaskarżyć?

Należy pamiętać, że na podstawie przepisów i w zgodzie ze wskazanymi zasadami można skarżyć jedynie działania, które można nazwać władczymi. Jeżeli podmioty prawa publicznego wykonują innego rodzaju czynności, ponoszą odpowiedzialność za działanie władzy publicznej na takich samych zasadach jak każdy.

Nie zawsze rozdział czynności na wskazane wyżej kategorie jest jasny. Przykładem może być zestawienie działań władzy publicznej w zakresie świadczenia usług zdrowotnych. W ramach wykonywania tych świadczeń np. niezawarcie przez Narodowy Fundusz Zdrowia umowy z placówką uniemożliwiające uzyskanie usługi zdrowotnej należałoby kwalifikować jako odpowiedzialność za działanie władzy publicznej władcze. Taką kwalifikacją nie można natomiast objąć działania służby zdrowia, gdy chodzi o błąd lekarski [por. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach – I Wydział Cywilny z 6 października 2017 r., I ACa 395/17, Legalis].

Niezgodność działania władzy z prawem

Podstawową przesłanką, jaką będzie trzeba wykazać przed sądem, jest niezgodność działania władzy publicznej z prawem. Chodzi w tym wypadku o sprzeczność danego zachowania z normą prawną zawartą w ustawie, umowie międzynarodowej, rozporządzeniu czy akcie prawa miejscowego.

Niezgodność z prawem nie może natomiast polegać na łamaniu tzw. zasad współżycia społecznego i dobrych obyczajów, czyli np. na nielojalnym działaniu urzędnika lub jego niemoralnym postępowaniu. W takim wypadku bardziej właściwym instrumentem może się okazać tzw. odpowiedzialność za działanie władzy publicznej jest deliktowa z art. 415 Kodeksu cywilnego, przy czym wtedy konieczne będzie wykazanie, że dana osoba sprawująca władzę ponosi winę.

Należy pamiętać, że warunkiem dochodzenia odszkodowania z tytułu bezprawnego działania władzy publicznej jest uprzednie uzyskanie wyroku sądowego stwierdzającego fakt niezgodności z prawem.

Odpowiedzialność państwa za bezprawie legislacyjne

Szczególną odmianę roszczenia odszkodowawczego za niezgodne z prawem działanie władzy reguluje art. 4171 Kodeksu cywilnego. Jest to odpowiedzialność za działanie władzy publicznej za tzw. bezprawie legislacyjne. Tego rodzaju delikt będzie polegał na niezgodności uchwalonego aktu prawnego powszechnie obowiązującego z normami prawnymi wyższego rzędu, tj. np. niezgodność przepisów zawartych w rozporządzeniu z regulacjami ustawowymi bądź też odpowiednio norm ustawowych z konstytucyjnymi.

W doktrynie prawniczej podkreśla się przy tym, że nie każda niezgodność będzie umożliwiała dochodzenie odszkodowania, a wyłącznie takie wady, które ze względu na wagę naruszenia powodują, że norma prawna nie istnieje lub przestała obowiązywać.

Samo stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z prawem danego aktu prawnego również nie wystarczy dla powstania roszczenia. Zgodnie z orzecznictwem: (…) nie można postawić znaku równości pomiędzy samym stwierdzeniem przez Trybunał niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, a możliwością przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej za wydanie takiego aktu. Wbrew literalnej wykładni art. 4171 § 1 KC należało uznać, że stwierdzenie niezgodności (…) z Konstytucją nie wystarczało do przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za szkody spowodowane wydaniem takiego aktu normatywnego. Konstytucja bowiem w art. 190 pozostawiła Trybunałowi ostateczną decyzję co do tego, jakie skutki ma pociągać za sobą jego orzeczenie [Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie – I Wydział Cywilny z 24 lutego 2012 r., I ACa 759/11, Legalis].

Zgodnie z powyższym decydować będzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie, w jakim odnosi się do dalszych losów przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Uzyskanie odszkodowania na tej szczególnej podstawie nie jest zatem proste.

Jakich roszczeń i w jakim zakresie możesz dochodzić?

Dochodzić można przede wszystkim odszkodowania i to w pełnym zakresie – zarówno co do rzeczywiście poniesionych strat, jak i utraconych korzyści [wyr. TK z 23 września 2003 r. (K 20/02, OTK-A 2003, Nr 7, poz. 76)].

Zgodnie z art. 448 Kodeksu cywilnego i stanowiskiem wyrażanym w tym zakresie przez Sąd Najwyższy możliwe jest również dochodzenie zadośćuczynienia za krzywdę spowodowaną niezgodnym z prawem wykonywaniem władzy publicznej [uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z 18 października 2011 r., III CZP 25/11, Legalis].