Nakaz rozbiórki – jak przymusić właściciela do wykonania decyzji?

Nakaz rozbiórki jest najdalej idącą sankcją prawa budowlanego. Powinien być wydany jedynie w ostateczności, o ile żadne inne środki zaradcze nie są w stanie pomóc. Jeżeli budynek został postawiony niezgodnie z przepisami prawa, np. inwestor nie zdobył pozwolenia na budowę, problem nie jest tak duży, wystarczy bowiem przeprowadzić proces legalizacyjny. Gorzej, gdy stan budynku może poważnie zagrażać życiu lub zdrowiu użytkowników obiektu bądź osób trzecich. W takich wypadkach prace rozbiórkowe powinny być wykonane jak najszybciej. Jak zatem przymusić inwestora lub właściciela nieruchomości do wykonania decyzji organu nadzoru budowlanego?

Nakaz rozbiórki – kiedy może być orzeczony?

Co do zasady możemy rozróżnić dwie sytuacje, kiedy organ nadzoru budowlanego będzie zmuszony wydać nakaz rozbiórki. Pierwsza z nich dotyczy spraw związanych z przepisami prawa budowlanego, w szczególności braku pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Druga to ta, w której obiekt budowlany jest w tak złym stanie technicznym, że jego dalsze użytkowanie wiąże się z ryzykiem zawalenia lub innych zdarzeń mogących zagrażać ludziom.

Brak legalizacji

Pierwszą sytuację określa art. 49e Prawa budowlanego. Zgodnie z nim organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku:

1. niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie;
2. wycofania wniosku o legalizację;
3. nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych;
4. niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych;
5. nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie;
6. kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.

Proces legalizacyjny wiąże się z samowolą budowlaną. Bez uzyskania pozwolenia na budowę lub braku zgłoszenia właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać postanowienie o wstrzymaniu budowy. Ponadto, jeżeli budowa stwarza stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, organ zobowiązany jest również w postanowieniu o wstrzymaniu budowy nakazać zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz nakazać doprowadzenie do usunięcia stanu zagrożenia. Co istotne, procedura legalizacji budynku może być wszczęta również, gdy budowa została już zakończona.

Organ nadzoru budowlanego, wydając postanowienie o nakazie wstrzymania robót budowlanych, jest zobligowany poinformować inwestora, właściciela lub zarządcę o prawie do złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Jeżeli właściwy podmiot złoży takowy wniosek wraz ze wszystkimi wymaganymi dokumentami, a następnie dokona opłaty legalizacyjnej, mamy problem z głowy. Gorzej, jeżeli wniosek o legalizację zostanie złożony błędnie, po terminie lub w ogóle nie zostanie złożony. Wówczas organ jest zmuszony wydać postanowienie w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Obiekt nienadający się do remontu

Drugim przypadkiem, kiedy niezbędne będzie wydanie nakazu rozbiórki, jest ten, w którym nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia.

Przepis art. 67 Prawa budowlanego, który reguluje tę kwestię, nie wskazuje, jak daleko musi być posunięty proces niszczenia obiektu, aby organ nadzoru budowlanego mógł orzec o jego rozbiórce. Zależy to zatem od oceny konkretnej sytuacji. Organ, mimo że korzysta ze swobody decyzyjnej, nie może jednak zdecydować o rozbiórce bez przeprowadzenia odpowiednich ekspertyz sporządzonych przez biegłych.

Zasadą jest jednak, że stan obiektu musi uniemożliwiać doprowadzenie go do właściwego stanu technicznego. Najczęściej będzie chodziło o stwarzanie przez budynek bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi, którego nie da się już naprawić. Innym przykładem jest sytuacja, w której właściciel lub zarządca nie ma zamiaru lub możliwości, aby dokończyć budowę lub przeprowadzić stosowny remont.

Zatem, jeżeli w ocenie organu zachodzą ustawowe przesłanki, jest on zobligowany wydać decyzję nakazującą dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego i uporządkowanie terenu po wykonaniu tych robót. W orzeczeniu tym powinien zostać zakreślony termin do przeprowadzania rzeczonych prac budowlanych.

Jak przymusić właściciela do wykonania decyzji?

Już sama decyzja o nakazie rozbiórki może być dla właściciela nieruchomości bardzo dotkliwa. Nie dziwi zatem, że niektórzy po prostu się z nią nie śpieszą. Co prawda organ nadzoru budowlanego w swoim postanowieniu zakreśla termin, w jakim powinny odbyć się prace budowlane w zakresie rozbiórki, ale w praktyce mało kiedy jest to ściśle kontrolowane. Właściciele zatem często zwlekają wiele lat, zanim rozbiorą budynek, niekiedy w tym czasie próbując cofnąć decyzję organu i zachować obiekt.

W sytuacji, gdy adresat decyzji administracyjnej nie wykonuje swojego obowiązku w przedmiocie rozbiórki, organ ma dwie możliwości. Może przymusić właściciela poprzez:

1. nałożenie grzywny lub
2. zarządzić wykonanie zastępcze na koszt właściciela lub zarządcy budynku.

Organ ma możliwość zamiennego wydawania powyższych decyzji. Przepisy ustawy nie wskazują, aby któraś z nich miała pierwszeństwo przed inną.

Grzywna

W przypadku nakazu rozbiórki nie mamy z góry określonych kwot, jakie mogą być nakładane przez organ na właściciela obiektu. Przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje, że wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Grzywna jest jednorazowa, nie ma możliwości nakładania jej wielokrotnie (co jest możliwe przy innych rodzajach decyzji administracyjnych).

Jak czytamy w komunikacie Prezesa GUS z 26 sierpnia 2024 roku w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2024 roku, cena 1 m² tej powierzchni wynosi 6737 zł.

Warto przypomnieć jeszcze, czym jest powierzchnia użytkowa. To powierzchnia wyrażona w metrach kwadratowych, którą mierzy się po wewnętrznej długości ścian pomieszczeń na wszystkich kondygnacjach budynku. Nie wlicza się do niej przestrzeni wspólnych oraz tych, na których nie ma możliwości jej użytkowania. Do powierzchni użytkowej wlicza się:

• pomieszczenia mieszkalne (pokoje, sypialnie, kuchnia);
• przestrzenie użytkowe (korytarze, łazienki, schowki);
• ogrody zimowe;
• antresole;
• wbudowane szafy ścienne;
• schowki i garderoby.

Pomija się natomiast:

• balkony;
• schody wewnętrzne;
• loggie;
• poddasza nieużytkowe;
• ściany nośne i działowe.

Przykład 1.

Organ wydał nakaz rozbiórki budynku, którego powierzchnia użytkowa wynosi 100 m². Zgodnie z art. 121 § 5 ustawy grzywna za niewykonanie tego obowiązku w zakreślonym terminie wynosi 134 740 zł. Kwota została wyliczona zgodnie ze wzorem: 100 × 6737 zł × 0.2.

Wykonanie zastępcze

Inną możliwością jest orzeczenie wykonania zastępczego. W tym przypadku akurat nie mamy do czynienia z „przymuszeniem”, rozbiórka dokonywana jest bowiem przez inny podmiot. Ale nie oznacza to, że organ w ten sposób uwalnia właściciela nieruchomości od odpowiedzialności, musi on bowiem ponieść koszty wykonania niezbędnych prac.

Wykonanie zastępcze polega na zrealizowaniu obowiązku przez inną osobę niż zobowiązany, ale na jego koszt. Ten środek egzekucyjny, w odróżnieniu od grzywny, prowadzi wprost do osiągnięcia celu egzekucji.

Przy stosowaniu tego środka należy pamiętać, że zobowiązany obciążony zostaje nie tylko kosztami prac rozbiórkowych, lecz także ryzykiem działania innego podmiotu. Oznacza to, że będzie on odpowiadał za szkody, jakie powstaną na skutek prac wykonywanych przez wykonawcę zastępczego.

Czy rozpoczęcie starań w celu dokonania rozbiórki ma znaczenie?

Można się zastanawiać, czy samo rozpoczęcie starań w celu dokonania rozbiórki ma znaczenie dla nałożenia na zobowiązanego kary. Okazuje się, że nie. Liczy się jedynie efekt. Tym bardziej że organ zakreśla odpowiedni termin na dokonanie określonych prac budowlanych.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 22 stycznia 2024 roku (sygn. akt: II SA/Gl 1054/23), wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Podejmowanie kroków zmierzających do wykonania nakazu rozbiórki nie czyni bezprzedmiotowym nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Nie jest to bowiem wykonanie nałożonych obowiązków, a do tego zmierza zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Jej celem jest doprowadzenie do pełnego wykonania obowiązków wynikających z wydanego nakazu, a nie podjęcie kroków, które do tego zmierzają. Dopóki dany obowiązek nie zostanie w pełni wykonany, organ jest zobowiązany do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W opinii sądu skala niewykonanych obowiązków nie jest zatem okolicznością istotną dla stwierdzenia, że organ powinien mobilizować stronę do ich realizacji.