Pozwolenie na budowę stanowi najważniejszy dokument w całym procesie inwestycyjno‑budowlanym. Nie ogranicza się przy tym do umożliwienia realizacji robót budowlanych, ale kształtuje także prawa i obowiązki inwestora oraz innych uczestników procesu budowlanego. Mimo że decyzja ta jest wydawana na rzecz konkretnego podmiotu, to śmiało można stwierdzić, że w większym stopniu wiąże się ona z konkretną nieruchomością niż osobą. Pozwolenia nie można bowiem przenieść na inną działkę, ale można zmienić inwestora. I tym zagadnieniem się właśnie zajmiemy. Jak wygląda zmiana adresata pozwolenia na budowę i kto wówczas jest stroną postępowania w tym przedmiocie? Zastanowimy się również, czy taka modyfikacja decyzji pozwala na ponowną ocenę spełnienia warunków niezbędnych do wydania pozwolenia.
Charakter decyzji o pozwoleniu na budowę
Decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją administracyjną, która tworzy po stronie inwestora uprawnienie do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych na określonej nieruchomości, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, obowiązującymi przepisami prawa oraz regułami technicznymi. Mimo że inwestor musi posiadać tytuł do danego gruntu, to nie da się ukryć, że decyzja o pozwoleniu na budowę ingeruje w sferę interesów prawnych innych podmiotów, w szczególności właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiednich. Stąd też podmioty te mogą być stronami postępowania o wydanie pozwolenia.
Krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę
Krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ustalany jest co do zasady na podstawie przepisów Ustawy z 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), które modyfikują ogólną zasadę ustalania stron postępowania zawartą w Ustawie z 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawodawca w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wprowadza szczególne rozwiązanie, uzależniając status strony od konkretnego interesu związanego z planowaną inwestycją. Mianowicie nie każdy właściciel działki sąsiadującej zostanie uznany za uczestnika postępowania – aby tak było, musi wykazać swój interes faktyczny i prawny.
W praktyce wygląda to tak, że jeśli realizacja inwestycji budowlanej może prowadzić do ograniczenia sposobu korzystania z sąsiedniej nieruchomości lub wpływać na obniżenie jej wartości, właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca takiej nieruchomości powinien być traktowany jako strona postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Istotne znaczenie ma przy tym sposób wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu.
Ustalenie tego obszaru następuje na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, regulacji z zakresu ochrony środowiska oraz norm określających wymagane odległości obiektów i urządzeń od granic nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że co do zasady status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przysługuje właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich. Wyłączenie ich z kręgu stron może mieć miejsce jedynie wyjątkowo, gdy z uwagi na znaczny dystans planowanej inwestycji od zabudowy na działkach sąsiednich można jednoznacznie stwierdzić brak jakiegokolwiek oddziaływania na te nieruchomości. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 sierpnia 2012 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 213/12).
Zmiana adresata pozwolenia na budowę – jak to wygląda?
Przeniesienie pozwolenia na budowę jest procesem wtórnym do postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Możliwość przeniesienia została uregulowana w art. 40 Prawa budowlanego. Instytucja ta umożliwia zmianę podmiotu uprawnionego do realizacji inwestycji bez konieczności ponownego przeprowadzania postępowania w sprawie wydania pozwolenia. Jej istotą zatem jest kontynuacja inwestycji przez nowego inwestora przy zachowaniu tożsamości przedmiotowej decyzji.
Co wymaga podkreślenia, to decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie ingeruje w treść samego pozwolenia – jest to bardzo istotne w kwestii ustalania stron postępowania. Organ administracji, decydując o zmianie adresata pozwolenia, nie dokonuje ponownej oceny zgodności inwestycji z przepisami prawa oraz weryfikacji dokumentacji budowlanej ani nie analizuje jej oddziaływania na otoczenie. Postępowanie to sprowadza się do sprawdzenia spełnienia przesłanek ustawowych pozwalających na przeniesienie pozwolenia na budowę.
- oświadczenie:
- o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę przez nowego inwestora,
- o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (oświadczenie składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej);
- zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody.
Zgoda dotychczasowego inwestora nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, przeszły na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę.
Krąg stron w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę
W postępowaniu w sprawie zmiany adresata pozwolenia na budowę krąg stron jest o wiele węższy. Zgodnie z art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy inwestor oraz podmiot, na rzecz którego pozwolenie ma zostać przeniesione. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił strony tego postępowania, wyłączając możliwość jego rozszerzania na podmioty trzecie, które mogłyby mieć „interes faktyczny lub prawny”.
Takie rozwiązanie tej kwestii wynika z charakteru samej decyzji o przeniesieniu pozwolenia. Zmiana adresata decyzji nie wpływa bowiem na zakres oddziaływania inwestycji ani na sytuację prawną osób trzecich. Interesy tych podmiotów mogą być potencjalnie naruszone przez realizację robót budowlanych jako takich, a nie przez fakt, że inwestorem staje się inna osoba.
Postępowania nadzwyczajne w administracji a zmiana adresata pozwolenia na budowę
Postępowania nadzwyczajne, takie jak stwierdzenie nieważności decyzji, wznowienie postępowania czy uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, służą eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami. Mają one charakter wyjątkowy, gdyż ingerują w prawomocne decyzje wydane przez organy publiczne, czyli w zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
Postępowania nadzwyczajne są co do zasady odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Nie oznacza to jednak, że krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym zawsze musi być szerszy niż w postępowaniu zwykłym. Ustalenie stron zależy bowiem od przedmiotu i charakteru weryfikowanej decyzji.
Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 4 listopada 2025 roku (sygn. akt: II OSK 3082/24) w przypadku decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest wyłącznie legalność zmiany adresata decyzji. Postępowanie to nie służy ponownej ocenie decyzji o pozwoleniu na budowę ani badaniu jej zgodności z prawem materialnym. Oznacza to, że weryfikacji podlega jedynie to, czy spełnione zostały przesłanki przeniesienia pozwolenia, a nie czy sama inwestycja jest dopuszczalna lub prawidłowo zaprojektowana. Zakres oddziaływania decyzji o przeniesieniu pozwolenia pozostaje zatem ograniczony do sfery praw i obowiązków inwestorów.
Konsekwencją powyższego jest zawężenie kręgu stron postępowania nadzwyczajnego dotyczącego przeniesienia pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów wskazanych w art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego. Skoro decyzja ta nie wpływa na sytuację prawną osób trzecich, to nie przysługuje im status strony ani w postępowaniu zwykłym, ani w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie istnieje w tym zakresie interes prawny, który uzasadniałby dopuszczenie osób trzecich do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Interes taki mógłby dotyczyć jedynie samej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie jej adresata.
Interes prawny w postępowaniu administracyjnym musi być konkretny, indywidualny i aktualny. W przypadku decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę osoby trzecie nie mogą wykazać interesu prawnego, ponieważ zmiana inwestora nie wpływa na ich prawa ani obowiązki. Ewentualne obawy związane z realizacją inwestycji powinny być podnoszone na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę lub w innych postępowaniach przewidzianych przepisami prawa, a nie w postępowaniu dotyczącym zmiany adresata decyzji.
Brak możliwości weryfikacji pozwolenia na budowę przy zmianie inwestora
Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej omawianym wyroku wskazał również, że nie jest możliwe wzruszanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez kwestionowanie decyzji o jej przeniesieniu. Przeniesienie pozwolenia nie jest instrumentem kontroli legalności pierwotnej decyzji.
Dopuszczenie osób trzecich do postępowań nadzwyczajnych w sprawie przeniesienia pozwolenia prowadziłoby do obejścia przepisów o trwałości decyzji administracyjnych oraz terminach ich zaskarżania. Byłoby to sprzeczne z zasadą pewności prawa i stabilności stosunków prawnych.
Stanowisko NSA jest bardzo istotne dla inwestorów, ponieważ instytucja zmiany adresata pozwolenia na budowę zapewnia ciągłość procesu inwestycyjnego i bezpieczeństwo prawne. Ograniczenie kręgu stron postępowania minimalizuje ryzyko nieuzasadnionego przedłużania procedur administracyjnych. Z punktu widzenia osób trzecich rozwiązanie to nic nie zmienia. Oni mieli bowiem możliwość aktywnego dochodzenia swoich praw na wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego. Zaniedbania w tym zakresie nie mogą być naprawiane poprzez inicjowanie postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji o przeniesieniu pozwolenia.
Zmiana adresata pozwolenia na budowę a strony postępowania – podsumowanie
Strony postępowania w sprawie zmiany adresata pozwolenia na budowę są zawężone w porównaniu z takim postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę. Wynika to z charakteru decyzji o zmianie adresata, która nie wpływa na sytuację prawną osób trzecich i nie stanowi instrumentu weryfikacji samego pozwolenia na budowę.
Ograniczenie kręgu stron do dotychczasowego i nowego inwestora ma na celu ochronę stabilności decyzji administracyjnych oraz zapewnienie sprawności procesu inwestycyjnego. W konsekwencji postępowania nadzwyczajne dotyczące przeniesienia pozwolenia na budowę nie mogą być wykorzystywane jako pośredni środek kwestionowania legalności inwestycji przez podmioty trzecie.
Takie rozwiązanie jest korzystne również dla organów administracyjnych. Przyjęcie zawężonego kręgu stron oznacza uproszczenie postępowań o przeniesienie pozwolenia na budowę oraz postępowań nadzwyczajnych dotyczących tych decyzji. Organy nie są zobowiązane do badania interesu prawnego osób trzecich ani do prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego.
