Czym jest decyzja administracyjna?

Z organami administracji publicznej mamy do czynienia na co dzień, nie zawsze zdając sobie z tego sprawę.Wpływają one na nasze życie nie tylko w chwilach, kiedy nakładają na nas podatki czy przeprowadzają kontrolę, lecz także w wielu innych bardziej prozaicznych sytuacjach – wydają pozwolenia i koncesje, wyliczają i wypłacają emerytury, decydują o wypłacie zasiłków socjalnych czy chociażby zajmują się renowacją ulicy pod naszym blokiem. Jednakże, aby wszystkie te czynności mogły zostać zrealizowane, określony organ musi wydać stosowny akt prawny załatwiający daną sprawę. Z prawnego punktu widzenia najdalej idącą formą załatwiania spraw przez organy publiczne jest decyzja administracyjna. I to właśnie nią zajmiemy się w niniejszym artykule.

Charakterystyka decyzji administracyjnej

Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy ją w danej instancji. Jednakże, aby dany akt władczy mógł zostać uznany za decyzję, musi zawierać niezbędne elementy uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego (dalej jako kpa). Samo oznaczanie pisma jako decyzja administracyjna nie oznacza, że będzie ono stanowiło akt administracyjny – o mocy prawnej pisma stanowi jego treść, nie oznaczanie.

Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli właściwego organu administrującego, podjętym w wyniku zastosowania normy prawa materialnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanym stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunków materialnoprawnych bądź w sferze stosunku procesowego. Oznacza to, że decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części lub też w inny sposób kończy ją w danej instancji.

Decyzja kończąca sprawę w danej instancji w inny sposób niż rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, wywołuje jedynie skutki proceduralne – nie konkretyzuje zaś normy prawa materialnego. Może to być np. decyzja o umorzeniu postępowania czy o odmowie wznowienia postępowania.

Podstawą prawną decyzji są przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym. Co do zasady akty te wydawane są na podstawie przepisów materialnych, zaś wyjątkowo w oparciu o przepisy procesowe. Co ważne, wydanie decyzji administracyjnej, jeżeli właściwy organ ma rozstrzygnąć o prawach lub obowiązkach podmiotu, jest obowiązkiem, a nie przywilejem organu.  

Skutkami decyzji administracyjnej zawsze jest powstanie obowiązku, uprawnienia bądź zaniechania przez stronę, a wykonanie decyzji przez podmiot zobowiązany zazwyczaj jest obostrzone możliwością nałożenia kary na adresata decyzji. Oznacza to, że omawiany akt administracyjny charakteryzują takie cechy jak jednostronność, zewnętrzność oraz indywidualność.

Adresatem decyzji jest zawsze strona postępowania. Może nią być obywatel lub inny podmiot prawa, którego decyzja dotyczy.

Decyzja administracyjna a orzecznictwo SN

Decyzja administracyjna została szczegółowo zdefiniowana w bogatym orzecznictwie Sądu Najwyższego. Wskazuje on na trzy cechy, dzięki którym można odróżnić decyzję administracyjną od innych postanowień organów. Po pierwsze jest ona przejawem woli organu administracyjnego, oznacza to, że rozstrzygając sprawę, narzuca on władczo swoje stanowisko. Po drugie decyzja administracyjna musi jednoznacznie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, podatkowego lub finansowego. Oznacza to, że może ona być wydana wyłącznie na podstawie ustawy, dekretu, aktu wykonawczego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Po trzecie natomiast decyzja rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Jej adresat natomiast musi mieć możliwość  odwoływania się od niej za pomocą środków przewidzianych w prawie. Po czwarte w razie niewykonania decyzji przez jej adresata przewidziany jest przymus państwowy.

Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji

Domniemanie załatwienia sprawy polega na domyślnym załatwieniu konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w sytuacji, gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze właśnie decyzji administracyjnej – w każdej sprawie, która ma zostać załatwiona ostatecznie, powinna zapaść decyzja administracyjna.

Należy przyjąć, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji znajduje zastosowanie wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, ale nie określają formy jej rozstrzygnięcia. Co za tym idzie, w każdym wypadku, gdy występują wątpliwości co do formy załatwienia sprawy, organ powinien wydać akt administracyjny w formie decyzji.

Elementy decyzji administracyjnej

Decyzja administracyjna to akt prawny o określonej treści i formie. Przy czym to jego treść jest najistotniejsza, a nie forma. Pismo nieposiadające formy decyzji może być decyzją administracyjną, o ile zostanie wydane przez organ administracji, będzie kierowane do zewnętrznego adresata i w sposób władczy rozstrzygało o prawach lub obowiązkach prawnych tego adresata w sprawie indywidualnej.  

Od strony formalnej, zgodnie z art. 107 § 1 kpa, decyzja ta powinna składać się z:

1. oznaczenia organu administracji publicznej – oznaczenie organu administracji publicznej jest istotne z punktu widzenia prawidłowości działania tego organu przy rozpatrywaniu jego właściwości, gdyż zgodnie z kpa w danej konkretnej sprawie właściwy do działania jest tylko jeden organ administracji. Należy przy tym pamiętać, że częstokrotnie w imieniu konkretnego organu działa dany urząd, który wykonuje zadania w jego imieniu (np. urząd miasta wykonuje zadania prezydenta miasta). Mimo że sprawą administracyjną zajmuje się dany urząd, to samą decyzję administracyjną wydaje organ administracji. Co więcej, jeżeli dany podmiot działa w imieniu organu, art. 8 kpa wymaga, aby w każdym wypadku podmiot ten wykazywał w decyzji stosowne upoważnienie do działania.

2. daty wydania decyzji – przez datę wydania należy rozumieć datę wydania konkretnej decyzji na piśmie (datą tą jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki) lub datę ogłoszenia decyzji ustnie. Należy zdać sobie sprawę, że nieprawidłowa data wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, a co za tym idzie daje możliwość adresatowi do żądania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa usunięcia takiej decyzji z obrotu prawnego. Nie dotyczy to sytuacji, w której jej data wydania jest błędna, jednakże z kontekstu sprawy wynika jednoznacznie, że postępowanie i decyzja były wydawane w innym czasie. W takim przypadku błąd ma charakter omyłki pisarskiej i można go naprawić w trybie z art. 113 § 1 kpa, określonym poprzez sprostowanie. 

3. oznaczenia strony lub stron postępowania administracyjnego – stronę będącą osobą fizyczną należy opisać poprzez podanie jej imienia i nazwiska, miejsca zamieszkania lub pobytu oraz innych istotnych danych, takich jak PESEL bądź NIP. W odniesieniu do osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych nieposiadających osobowości prawnej – podać należy ich nazwy oraz siedziby. Oznaczenie strony powinno być podane na tyle szczegółowo, aby umożliwiło jej jednoznaczną identyfikację.

4. określenia podstawy prawnej – podstawa prawna to umocowanie dla organu administracji publicznej do określonego zachowania się w konkretnej sytuacji. Oznacza to, że organ może prowadzić swoje działanie wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest umocowany mocą przepisów prawa. Ważne, aby podstawa prawna decyzji administracyjnej została powołana dokładnie, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w danej sprawie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego wraz z powołaniem źródeł jego publikacji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2007 roku (sygn. akt: II GSK 177/07) w przypadku, gdy dany artykuł dzieli się na kilka ustępów, podzielonych również na litery, brak wskazania, który z ustępów tego przepisu znajduje w danej sprawie zastosowanie, istotnie narusza ten wymóg.

5. rozstrzygnięcia – rozstrzygnięcie, zwane również osnową lub sentencją decyzji administracyjnej, jest najistotniejszym jej elementem – rezultatem zastosowania danej normy prawa w określonych okoliczności faktycznych. Musi ono zostać sformułowane w sposób jasny i jednoznaczny. Wymóg ten wynika z faktu, że rozstrzygnięciu nie zawsze towarzyszy uzasadnienie, tak więc sentencja musi być zrozumiała dla adresata bez potrzeby dodatkowej jej interpretacji.

6. uzasadnienia – decyzja powinna zawierać zarówno faktyczne, jak i prawne rozważania organu na temat danej sprawy. Powinno wskazywać, czym konkretnie organ się kierował wydając daną decyzję. W szczególności powinno ono zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego.

7. pouczenia o przysługującym odwołaniu – pouczenie decyzji powinno przede wszystkim wskazywać, czy środek odwoławczy w ogóle przysługuje adresatowi. Jeżeli istnieje taka możliwość, pouczenie powinno dokładnie określać ten środek – czy będzie to zwykłe odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co więcej, w pouczeniu powinien zostać wskazany tryb stosowania środka zaskarżenia. Dodatkowo w przypadku, gdy zwykły środek prawny przysługuje, w pouczeniu powinno zostać wskazane prawo do zrzeczenia się odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

8. podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji – zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych podpis stanowi oświadczenie woli organu administracji publicznej, czyli kształtowania prawa bądź obowiązki podmiotu administrowanego. Z tego też względu podpis stanowi kluczowy element decyzji administracyjnej.

Doręczenie decyzji

Doręczenie decyzji administracyjnej może nastąpić w formie pisemnej w sposób tradycyjny lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Gdy natomiast sprawa załatwiana jest ustnie, decyzja może zostać ogłoszona ustnie. 

Co ważne, od chwili doręczania strona może w terminie czternastu dni od tego dnia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia. 

Decyzja administracyjna – podsumowanie

Decyzja administracyjna wydana przez właściwy organ ma za zadanie rozstrzygnąć daną sprawę co do jej istoty w całości albo w części. Co ważne, nie każdy akt administracyjny może zostać uznany za decyzję. Nie przesądza o tym w żadnym wypadku oznaczenie pisma organu jako decyzji. Aby dany akt mógł wywoływać skutki decyzji, musi zawierać niezbędne elementy uregulowane w art. 107 § 1 kpa. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że o mocy prawnej pisma będącego decyzją stanowi jego treść, nie oznaczanie.