Poradnik Przedsiębiorcy

Cofnięcie decyzji administracyjnej i jej skutki

Wydanie przez organ decyzji administracyjnej nie zawsze kończy postępowanie w sprawie. Istnieje szereg wypadków, w których może nastąpić cofnięcie decyzji administracyjnej – tj. decyzja może zostać uchylona lub zmieniona. Organ administracji publicznej może również stwierdzić nieważność uprzednio wydanej decyzji, a nawet wydać nową decyzję w trybie tzw. autokontroli.

Cofnięcie decyzji administracyjnej - kto wydaje?

Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a stronom przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. Jeśli odwołanie wniosą wszystkie strony, organ może w trybie tzw. autokontroli naprawić swój błąd i uchylić lub zmienić wydaną decyzję. Podstawą działania organu jest przepis art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa).

Art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego
§ 1. Jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję.
§ 2. Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania.
§ 3. Od nowej decyzji służy stronom odwołanie.

Zastosowanie przywołanego powyżej przepisu jest możliwe po spełnieniu dwóch warunków: warunku formalnego w postaci faktycznego wniesienia odwołania przez wszystkie strony biorące udział w postępowaniu oraz warunku materialnego, dotyczącego opinii organu o potrzebie uwzględnienia odwołania. Jeśli organ administracji publicznej po wpłynięciu odwołań uznaje, iż są one uzasadnione, ma prawo do zweryfikowania swojej decyzji. Warunek formalny może doznać modyfikacji, jeśli odwołanie wniosła tylko jedna ze stron, lecz pozostałe strony postępowania poparły wniesiony środek odwoławczy poprzez wyrażenie zgody na żądanie w nim zawarte.

Organ I instancji może poprawić swoją decyzję tylko wówczas, jeśli zmiana lub uchylenie mają odnieść się do całego orzeczenia – instytucja samokontroli organu i instancji uregulowana w powołanym art. 132 k.p.a. nie pozwala na częściowe uwzględnienie żądania strony zawartego w odwołaniu. Jeżeli w ocenie organu, który wydał decyzję, odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie w całości, to organ ten nie może wydać decyzji w trybie art. 132 k.p.a. Innymi słowy organ nie może częściowo uwzględnić żądania zawartego w odwołaniu i wydać w tym zakresie decyzji. Powinien wówczas przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (art. 133 k.p.a.). Takie stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym 31 maja 2010 roku (sygn. IV Sa/Wa 502/10).

Obowiązkiem organu rozważającego dokonanie autokontroli jest dokładne zweryfikowanie, czy możliwa jest zmiana poprzednio wydanej decyzji oraz powiadomienie stron postępowania o takiej możliwości, a następnie sprawdzenie, czy żądanie stron zawarte w odwołaniu może zostać uwzględnione. Tak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006 roku (sygn. VI Sa/Wa 2184/05).  Efektem autokontroli jest wydanie nowej decyzji, która jest traktowana jak pierwsza decyzja organu I instancji – może zostać zaskarżona przez strony za pomocą odwołania. Organ nie może wydać decyzji wyłącznie kasacyjnej.

Decyzja ostateczna może zostać uchylona albo zmieniona

W przeciwieństwie do opisanego powyżej trybu autokontroli, nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego mogą prowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Rodzaj postępowania zależy od tego, czy przedmiotowa decyzja spowodowała nabycie prawa przez stronę.

W przypadku decyzji, na podstawie której żadna ze stron postępowania administracyjnego nie nabyła prawa (a zatem np. decyzja negatywna, oddalająca wniosek strony o podjęcie określonego działania), organ administracji publicznej może decyzję zmienić lub uchylić w każdym czasie. Warunkiem podjęcia takiego działania jest uznanie przez organ, że modyfikacja decyzji jest konieczna z uwagi na interes społeczny rozumiany jako dobro ogółu lub słuszny interes strony, pojmowany jako ważny interes prawny. Organ nie może czynić takich zmian dowolnie i zupełnie swobodnie – modyfikacja decyzji musi być poprzedzona dokładną analizą stanu faktycznego i prawnego sprawy, przede wszystkim w zakresie dopuszczalności zastosowania przepisu art. 154 kpa.

Art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego
§ 1. Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
§ 2. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.
§ 3. (uchylony)
Art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego
Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

W przypadku decyzji, na mocy których strona postępowania nabyła prawo (np. decyzja o udzieleniu określonego pozwolenia czy licencji), modyfikacja decyzji jest bardziej skomplikowanym procesem. Aby organ mógł zmienić lub uchylić decyzję, konieczne jest spełnienie następujących warunków:

  • strona, która nabyła prawo, musi wyrazić zgodę na taką czynność;

  • na przeszkodzie nie mogą stać przepisy szczególne;

  • istnieje interes społeczny lub słuszny interes strony, który przemawia za zmianą lub uchyleniem.

Jeśli opisane powyżej warunki są spełnione, modyfikacja decyzji może nastąpić w każdym czasie, o ile nie doszło do zmiany przepisów – zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartego w wyroku wydanym 6 stycznia 1999 roku, zarówno art. 154, jak i art. 155 Kpa mogą być stosowane wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej te decyzje zostały wydane. Zmiana regulacji prawnej tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej ( sygn. III Sa 303/01).

Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 roku (sygn. III RN 101/98)
Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 KPA może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 KPA) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 KPA).

Decyzja nieważna

W wyjątkowych przypadkach, wskazanych w przepisie art. 156 kpa, decyzja może zostać uznana za nieważną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest zazwyczaj możliwe w przypadkach, w których pierwotna decyzja była obarczona poważnym błędem (np. jej wykonanie w ogóle nie jest możliwe albo decyzja została wydana przez organ, który nie był do tego upoważniony). Celem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego nieprawidłowego aktu.

Art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego
§ 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Stwierdzenie nieważności decyzji nie ma charakteru uznaniowego – jeśli decyzja administracyjna jest obarczona błędem wskazanym w wyliczeniu zawartym w przepisie art. 156 kpa, wówczas obowiązkiem organu administracji będzie stwierdzenie jej nieważności. Od tej zasady istnieją dwa wyjątki:

  • organ nie może stwierdzić nieważności decyzji, jeśli od jej wydania upłynęło 10 lat;

  • decyzja spowodowała nieodwracalne skutki prawne.

Przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć sytuację, w której nie istnieją przepisy prawne umożliwiające zniesienie skutków wywołanych przez wydaną decyzję. Przykładem takiego skutku może być na przykład sprzedaż nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, która jest chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.