Są takie branże, w których aby prowadzić firmę, wymagane jest specjalne pozwolenie od organów administracyjnych. Pozwolenia te mogą przyjmować postać koncesji lub zezwoleń. Te pierwsze są rzadsze, gdyż dotyczą strategicznych obszarów działania państwa, takich jak energetyka, transport, telekomunikacja czy wytwarzanie broni. Te drugie są o wiele częstsze, ponieważ zarezerwowane są dla przedsiębiorstw nieco bardziej „powszechnych”, takich jak chociażby produkcja i sprzedaż alkoholi, prowadzenie aptek czy też obrót produktami akcyzowymi. Uzyskanie pozwolenia na dany rodzaj działalności oprócz szeregu innych wymogów jest również obarczone opłatą skarbową, która w wielu wypadkach nie jest niska. Jednak co, gdy nastąpi cofnięcie koncesji lub zezwolenia? Czy wówczas przedsiębiorca może liczyć na zwrot uiszczonej opłaty?
Kiedy potrzebna jest koncesja lub zezwolenie?
Nie każda działalność gospodarcza może być swobodnie zakładana. Niektóre jej działy wymagają uzyskania odpowiedniego pozwolenia. Nazywa się to reglamentacją działalności gospodarczej. Najczęściej takie ograniczenie w swobodzie działalności gospodarczej wynika z konieczności kontrolowania tych gałęzi gospodarki, które mają wysokie znaczenie dla interesu publicznego lub bezpieczeństwa państwa.
Wśród działalności ograniczonych rzeczonymi koncesjami lub zezwoleniami wyróżniamy te, które dotyczą zasobów naturalnych kraju, ochrony interesów konsumentów, zapobiegania praktykom monopolistycznym czy produkcji, obrotu i dostępu do broni.
Przedsiębiorca, który zamierza prowadzić działalność reglamentowaną, w pierwszej kolejności musi uzyskać zezwolenie na jej rozpoczęcie. Ciężko dokładnie wskazać, jakie wymogi muszą być spełnione, ponieważ każdy rodzaj działalności wymagający pozwolenia ustanawia inne warunki. Zatem dokładne przesłanki znajdziemy w akcie prawa (najczęściej ustawie) regulującym daną działalność.
To, czy przedsiębiorca spełnia przesłanki prowadzenia działalności reglamentowanej, stwierdza właściwy organ, najczęściej jest to określony minister lub prezes danego urzędu administracji publicznej. Ten sam organ może po wydaniu zezwolenia przeprowadzić kontrolę stosowania się przedsiębiorcy do warunków ustawowych oraz tych zapisanych w koncesji lub zezwoleniu. Jeżeli wyniki takiego postępowania okażą się negatywne i społecznie szkodliwe, możliwe jest odebranie przedsiębiorcy wcześniej wydanego zezwolenia i tym samym pozbawienie go prawa do dalszego wykonywania działalności reglamentowanej.
Cofnięcie koncesji lub zezwolenia a niewydanie pozwolenia
Od cofnięcia koncesji lub zezwolenia trzeba odróżnić sytuację niewydania takiego pozwolenia. Są to bowiem dwa różne przypadki, normowane różnymi przepisami prawa. W pierwszym wypadku przedsiębiorcą musiał spełnić wszystkie warunki uzyskania koncesji lub zezwolenia, jednakże następnie, w wyniku określonych okoliczności, organ zdecydował się odebrać mu owo pozwolenie. W drugim przypadku właściwy urząd uznał, że przedsiębiorca nie spełnił wymaganych przesłanek i w ogóle takiego pozwolenia nie udzielił. Odróżnienie wspomnianych sytuacji jest istotne również ze względu na zwrot opłaty. Będzie to bowiem zupełnie inaczej wyglądało.
Kiedy organ nie wyda koncesji lub zezwolenia? To wszystko zależy od rodzaju działalności reglamentowanej. Każdy sektor normują inne przepisy, które wskazują również na inne przesłanki. Można jednak wyodrębnić ogólne aspekty, które będą pasowały do każdej działalności wymagającej pozwolenia.
Pierwszą przeszkodą może być kwestia natury formalnej. Braki w dokumentacji, np. niekompletny wniosek, brak wymaganych załączników czy też nieuiszczenie odpowiedniej opłaty skarbowej w terminie może skutecznie zablokować przedsiębiorcę przed otrzymaniem pozwolenia.
Innymi okolicznościami wpływającymi na negatywny wynik weryfikacji wniosku o udzielenie koncesji lub zezwolenia jest niespełnienie warunków określonych we właściwych przepisach. Organ może bowiem uznać, że przedsiębiorca nie ma wymaganych kwalifikacji lub doświadczenia bądź też jego firma niespełnienia warunków technicznych, organizacyjnych lub finansowych (np. przedsiębiorca nie jest zabezpieczony finansowo lub ma zadłużenie wobec organów państwowych).
Przesłanką niewydania pozwolenia będzie także brak rękojmi należytego wykonywania działalności. Jeżeli przedsiębiorca był wcześniej ukarany za naruszenie przepisów regulujących daną działalność lub też cofnięto mu już dane pozwolenie, organ może zdecydować o nieudzieleniu wnioskowanej koncesji lub zezwolenia.
Czasami nieuzyskanie pozwolenia nie będzie nawet winą samego przedsiębiorcy. Jest to możliwe w przypadku koncesji – może bowiem dojść do wyczerpania jej limitu. W niektórych sektorach, takich jak energetyka czy górnictwo, liczba koncesji jest ograniczona.
Cofnięcie koncesji a zwrot opłaty
Kwestia zwrotu opłaty skarbowej przy nieudzieleniu przedsiębiorcy wnioskowanego pozwolenia jest o wiele prostsza niż w przypadku cofnięcia koncesji lub zezwolenia. Tutaj bowiem reguluje to konkretny przepis ustawy. Jak możemy przeczytać w art. 9 ustawy o opłacie skarbowej, opłata od koncesji lub zezwolenia podlega zwrotowi, jeżeli mimo jej zapłacenia nie wydano takiego zaświadczenia.
Trzeba jednak pamiętać, że zwrot opłaty skarbowej następuje na wniosek. Organ sam nie wypłaci zwrotu. To przedsiębiorca musi wyjść z inicjatywą i zwrócić się do urzędu z prośbą o przelanie konkretnej kwoty. Dodatkowo opłata nie podlega zwrotowi po upływie 5 lat, licząc od końca roku, w którym dokonano zapłaty.
Cofnięcie koncesji lub zezwolenia – kiedy może do tego dojść?
Przesłanki cofnięcia koncesji lub zezwolenia będą różniły się od tych prowadzących do odmowy wydania pozwolenia. Przy czym w tym wypadku również powody cofnięcia decyzji organu będą różniły się w zależności od rodzaju działalności gospodarczej. Najczęściej jednak przedsiębiorca straci prawo do wykonywania działalności reglamentowanej, jeżeli dopuści się naruszenia warunków koncesji lub zezwolenia. Nieprzestrzeganie przepisów prawa regulujących dany sektor gospodarki, niewywiązywanie się z obowiązków określonych w decyzji dotyczącej pozwolenia (np. brak składania wymaganych sprawozdań, niezapewnienie odpowiednich warunków technicznych) czy też dopuszczanie się nielegalnych działań (takich jak prowadzenie działalności niemieszczącej się w zakresie przyznanej koncesji) będzie prowadziło do cofnięcia pozwolenia.
Organ może również cofnąć pozwolenie, jeśli uzna, że działanie przedsiębiorcy może zagrażać bezpieczeństwu publicznemu lub interesowi państwa. Najczęściej takie sytuacje mają miejsce w przypadku działalności gospodarczej dotykającej sektory strategiczne państwa, takich jak energetyka czy ochrona osób i mienia. Podobnie będzie, gdy działalność przedsiębiorcy okaże się niezgodna z zasadami uczciwej konkurencji. W niektórych branżach, np. w finansach czy transporcie, firma może stracić koncesję za nieuczciwe praktyki rynkowe, manipulacje cenami lub naruszenie zasad konkurencji.
Cofnięcie koncesji lub zezwolenia nastąpi także wtedy, gdy przedsiębiorca ogłosi upadłość lub dokona likwidacji firmy. Postawienie przedsiębiorstwa w stan upadłości lub likwidacji pozbawia go możliwości wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej. Przedsiębiorca może również dobrowolnie zrzec się pozwolenia, jeżeli zdecyduje się zakończyć działalność w danym obszarze. W takim wypadku organ wydaje decyzję o cofnięciu koncesji lub zezwolenia.
Cofnięcie koncesji a zwrot opłaty lub zezwolenia – czy jest możliwy?
Jak już wspomniano wcześniej, zwrot opłaty przy cofnięciu koncesji lub zezwolenia nie jest już tak prosty, jak przy wydaniu negatywnej decyzji co do wydania pozwolenia. Tutaj bowiem nie znajdziemy żadnego konkretnego przepisu, który nakazywałby organowi zwrócenie opłaty skarbowej w całości lub w części w przypadku cofnięcia swojej decyzji.
Mimo braku jednoznacznych zasad dokonywania zwrotu opłaty skarbowej przedsiębiorcy próbują walczyć i wnoszą o dokonanie refundacji. Dochodzą swoich praw na drodze administracyjnej lub sądowej, powołując się na zasadę proporcjonalności czy też na przepisy dotyczące nienależnego świadczenia. W praktyce jednak rzadko odzyskują pieniądze. Organy administracyjne oraz sądy zazwyczaj stwierdzają, że opłata zostaje pobierana za możliwość prowadzenia działalności reglamentowanej przez określony w pozwoleniu czas. Z kolei fakt jej wcześniejszego zakończenia wskutek cofnięcia koncesji lub zezwolenia nie daje podstaw do zwrotu środków. Sukces żądań przedsiębiorców zależy zatem od konkretnych spraw i ich indywidualnych stanów faktycznych i prawnych.
Ciekawy i działający na korzyść przedsiębiorców jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2020 roku (sygn. akt: II GSK 518/20), w którym sąd uznał, że opłata za zezwolenie na sprzedaż alkoholu jest opłatą za korzystanie z zezwolenia, nie zaś opłatą za jego udzielenie. W związku z tym opłata powinna być pobrana proporcjonalnie do okresu ważności zezwolenia. W sytuacji zatem, gdy w związku ze złożonym wnioskiem o rezygnacji z udzielonych zezwoleń określone w ustawie uprawnienie wygasło, zwrot opłaty uiszczonej ponad czas obowiązywania zezwolenia stanowi obowiązek organu.
Zatem w ocenie NSA opłata skarbowa dotycząca wydania koncesji lub zezwolenia podlega zasadzie proporcjonalności, wobec czego w przypadku cofnięcia pozwolenia proporcjonalna jej cześć staje się opłatą nienależną i podlega zwrotowi. Obowiązek zwrotu nienależnej opłaty powstaje już następnego dnia po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu i nie może być warunkowany złożeniem wniosku przez osobę zawiadamiająca organ o rezygnacji z danego pozwolenia.
