Nie tylko obywatele mają zobowiązania względem państwa. Również organy administracji publicznej posiadają obowiązki względem obywateli. Jeżeli jednak powinności obywatela można w łatwy sposób wyegzekwować, np. poprzez ściągnięcie środków z rachunku bankowego, tak wymuszenie na organie określonego zobowiązania może okazać się o wiele trudniejsze. Nie jest to jednak niemożliwe. Jeżeli organ pozostaje w bezczynności, stronie przysługuje prawo do złożenia skargi. Jeżeli działanie takie jest uzasadnione, sąd wyda wyrok, w którym zobowiąże organ do niezwłocznego wykonania swoich obowiązków. Niewykonanie swoich powinności przez organ niesie za sobą konsekwencje finansowe. Aby jednak organ mógł zostać ukarany, konieczna jest inicjatywa strony. Sąd nie działa z urzędu, orzeknie karę administracyjną wyłącznie w przypadku wniesienia skargi. Bezczynność organów oraz przewlekłość postępowania jest plagą dzisiejszych czasów. Dążenie rządu do zwiększenia formalizmu, archaiczne procedury urzędowe, niedostatki w personelu czy realna możliwość przedłużania postępowań administracyjnych w nieskończoność sprawia, że zasadę 30-dniowego załatwienia sprawy urzędowej możemy „włożyć między bajki”. Nie jest jednak tak, że obywatel nic nie może z tym zrobić. Owszem może, ale musi uzbroić się w cierpliwość. Omawiana w niniejszym artykule skarga na niewykonanie wyroku sądu nie jest instytucją, z której można skorzystać od razu, kiedy organ zacznie zachowywać się biernie względem strony. W pierwszej kolejności należy złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie, następnie czekać na jej rozpatrzenie, a kiedy okaże się ona zasadna, a mimo to organ w dalszym ciągu nie wykonuje swoich obowiązków, możliwe staje się złożenie przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku sądu.
Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania
Zgodnie z art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako PPSA) strona ma prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia bezczynności organu lub prowadzenia przez niego postępowania w sposób przewlekły. Bezczynność powstaje w przypadku niezałatwienia przez organ sprawy w terminie określonym przepisami prawa lub orzeczeniem organu nadrzędnego (odwoławczego). Oznacza to, że bezczynność powstaje w chwili przekroczenia przez organ ustalonych terminów. Skargę na bezczynność można wnieść wyłącznie przed zakończeniem przez organ prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej. Z przewlekłością natomiast mamy do czynienia, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ przewlekle prowadzi postępowanie wtedy, gdy czynności są podejmowane w sposób niezmierzający do wyjaśnienia istotnych okoliczności, nieporadny, bez jakiejkolwiek staranności lub oczywiście błędnie. Przewlekłość postępowania zachodzi także w sytuacji, gdy organ zobowiązany do ustalania określonej okoliczności odstępuje od tego obowiązku i prowadzi zbędne postępowanie dowodowe. W odróżnieniu od bezczynności skarga na przewlekłość może być uzasadniona także po prawomocnym zakończeniu postępowania administracyjnego.
Skargę z art. 149 PPSA można wnieść w postępowaniu w sprawie, w której wydana może zostać:
- decyzja administracyjna;
- postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie;
- postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty;
- postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- inny niż wskazany wyżej akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Jeżeli skarga strony okaże się zasadna, sąd przy jej uwzględnieniu stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania określonej czynności, a także zobowiązuje go do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Co więcej, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego, sąd jest władny orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia bądź obowiązku strony postępowania. W ostatnim wypadku wyrok sądu orzekającego o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia bądź obowiązku zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej.
Niewykonanie wyroku przez organ – co to oznacza?
Przyjmuje się, że przez pojęcie „niewykonanie wyroku” należy rozumieć, że organ, pomimo prawomocnego orzeczenia sądu nakładającego na niego określone obowiązki, w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego i zakończenia go w sposób określony przez sąd. Trzeba pamiętać, że „niewykonanie wyroku” nie może mieć miejsca od razu po wydaniu orzeczenia sądowego. Sąd bowiem zawsze wyznacza organowi konkretny termin na podjęcie lub zakończenie postępowania i wydanie decyzji. Dopiero po przekroczeniu owego terminu możemy mówić o niewykonaniu wyroku sądowego przez organ administracji publicznej.
Należy jednak pamiętać, że niemożliwe jest złożenie skargi na działanie organu w omawianej procedurze w przypadku gdy skarga strony na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania została przez sąd oddalona, jeszcze nierozpoznana lub gdy wyrok sądowy nie jest prawomocny.
Skarga na działanie organu a wezwanie organu do wykonania wyroku
Możliwość wniesienia skargi na niewykonanie wyroku sądu jest możliwe dzięki przepisom art. 154 PPSA. Żeby jednak nie było za prosto, możliwość jej prawidłowego wniesienia została uzależniona od uprzedniego wezwania organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. W praktyce oznacza to, że po popadnięciu kolejny raz w bezczynność przez organ, obywatel nie może ot, tak zaskarżyć jego działania, musi wcześniej wezwać go do podjęcia działania. Na szczęście, jak wynika z orzecznictwa sądowego, wniesienie skargi nie jest uwarunkowane upływem określonego czasu od dnia doręczenia organowi wezwania do wykonania wyroku. Można zatem uznać, że wezwanie i skargę można złożyć np. dzień po dniu – ważne, aby skarga została zarejestrowana w dacie późniejszej, aniżeli wezwanie organu do wykonania wyroku.
Skarga będzie zasadna jedynie, jeżeli w chwili jej wniesienia organ pozostaje w bezczynności. Jeśli zatem organ dopuścił się przekroczenia terminu, ale podjął określenie wyrokiem sądu działanie przed wniesieniem przez stronę skargi, sąd nie może uznać jej za zasadną. Wynika to z faktu, że, oceniając zasadność skargi, sąd bierze pod uwagę jedynie stan istniejący w czasie jej wnoszenia. Wynika z tego również, że załatwienie sprawy przez organ już po wniesieniu skargi nie będzie miało wpływu na zasadność skargi. Sąd, uznając ją za zasadną, będzie prowadził postępowanie skargowe, mimo że w międzyczasie organ wykonał swoje obowiązki. Powyższe może mieć jednak wpływ na ustalenie wysokości grzywny nakładanej przez sąd na organ.
Kiedy sąd nałoży na organ grzywnę?
Podstawą wymierzenia grzywny na organ jest fakt niewykonania przez niego wyroku sądu. Jak wskazuje się w doktrynie, prawo do nałożenia grzywny jest „przejawem uprawnienia sądu o charakterze dyscyplinującym i represyjnym” (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 365). Zasadniczą przesłanką do nałożenia grzywny na organ jest stwierdzenie bezczynności czy przewlekłości postępowania. Wydanie rozstrzygnięcia lub podjęcie innej czynności objętej przedmiotem skargi już po wniesieniu skargi, lecz przed dniem wyznaczenia rozprawy w tej sprawie, nie niweluje możliwości orzeczenia kary administracyjnej w postaci grzywny. Takie zachowanie organu może jednak wpłynąć na zmniejszenie jej wysokości.
Wymierzenie organowi grzywny nie jest obowiązkiem sądu nałożonym na niego z urzędu. Sąd jest związany zakresem skargi. Wymierzy zatem przedmiotową karę, o ile takie żądanie znajdzie się w samej skardze strony. Jeżeli zatem skarżący cofnął skargę w zakresie niewykonania wyroku, np. na skutek wykonania go już po wniesieniu skargi, wówczas sąd nie ma prawnej możliwości nałożenia kary, nawet jeśli uznałby, że doszło do przewlekłości w działaniu organu.
Wysokość grzywny została określona przez § 6 art. 154 PPSA. Ustawodawca zdecydował się jedynie na wskazanie maksymalnego pułapu kwotowego, co też oznacza, że sąd ma swobodę w jej określaniu, byleby nie przewyższała kwoty wskazanej ustawą.
Zgodnie ze wspomnianym przepisem, wysokość grzywny wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W 2021 roku wynagrodzenie to wyniosło 5889,84 zł. Co za tym idzie, w 2022 roku sąd może wymierzyć organowi karę w maksymalnej kwocie 58 898,40 zł.
Ustalając wysokość kary, sąd bierze pod uwagę przede wszystkim takie okoliczności jak okres zwłoki organu związanej z niewykonaniem wyroku, ewentualne obiektywne trudności z wykonaniem orzeczenia sądu, bezczynność organu w innych postępowaniach, a także okres, jaki upłynął od wniesienia skargi.
Suma pieniężna na rzecz skarżącego
Grzywna nałożona na organ nie należy się skarżącemu, stanowi ona dochód budżetu państwa. Strona może jednak uzyskać właściwą rekompensatę. Zgodnie z art. 154 § 7 PPSA sąd, uwzględniając skargę, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości do połowy kwoty orzeczonej grzywny, czyli do wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim – w 2022 roku będzie to 29 449,20 zł.
Należy podkreślić, że jest to uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Sąd, wymierzając organowi karę grzywny, powinien rozważyć zasadność orzeczenia rekompensaty na rzecz skarżącego. Jednocześnie przyznanie stronie określonej sumy pieniężnej jest instytucją niezależną od grzywny, zatem sąd może odpuścić wymierzenie organowi kary pieniężnej, a jednocześnie przyznać stronie przedmiotową rekompensatę. Tak jak miało to miejsce w przypadku grzywny, wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi nie niweluje możliwości przyznania określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego.
Możliwość żądania odszkodowania
Przepis art. 154 § 4 PPSA wskazuje, że osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania przez organ orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w art. 417 i 417[1] Kodeksu cywilnego. Istotny tutaj jest fakt, że roszczenie odszkodowawcze może zostać złożone niezależnie od wniesienia przez stronę skargi. Złożenie skargi z art. 154 § PPSA nie jest elementem koniecznym do powstania po stronie organu odpowiedzialności odszkodowawczej. Odszkodowanie dochodzone na zasadach prawa cywilnego obejmuje zarówno szkodę rzeczywistą, jak i utracone korzyści, tj. korzyści, na jakie dana osoba mogłaby liczyć, gdyby organ w odpowiednim terminie wydał rozstrzygnięcie lub podjął określoną czynność, do której był zobligowany wyrokiem sądu.
Niewykonanie wyroku sądu – podsumowanie
Organy administracyjne za swoją niekompetencję traktowane są bardzo łaskawie. W praktyce rzadko kiedy ponoszą one realne skutki swoich działań. Istnieje jednak kilka instytucji, które mogą wpływać pozytywnie na efektywność ich pracy. Przede wszystkim jest to skarga na bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Jeżeli to nie pomoże i organ w dalszym ciągu nie wykonuje swoich obowiązków, strona ma prawo do wniesienia skargi na niewykonanie wyroku sądu. Warto pamiętać, że przed złożeniem skargi należy wysłać do urzędu upomnienie. W teorii niewykonanie wyroku sądu może okazać się bardzo dotkliwe dla organu. Skarżący może bowiem żądać nałożenia na organ grzywny w kwocie do 58 000 zł, orzeczenia na swoją rzecz sumy pieniężnej w wysokości do 29 000 zł, a w razie poniesienia szkody ma prawo wyjść z roszczeniem odszkodowawczym. W praktyce jednak rzadko kiedy sądy orzekają w takim zakresie.
