Dwuinstancyjność postępowania gwarantuje możliwość wniesienia odwołania od wydanego rozstrzygnięcia. Czy skorzystanie z takiego prawa wymaga aby sporządzenia dokładnego uzasadnienia przez odwołującego się? Jak powinno wyglądać prawidłowe uzasadnienie odwołania i czy zawsze jest ono skuteczne?
Czym jest odwołanie?
Odwołanie jest w dużym skrócie wyrażeniem niezadowolenia z zapadłego rozstrzygnięcia sądowego lub administracyjnego. W przypadku postępowań sądowych literalnie nie mówimy o odwołaniu, lecz o apelacji, zażaleniu, skardze kasacyjnej lub kasacji. Odwołanie jest charakterystyczne dla postępowania administracyjnego, które podlega pod przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W rzeczywistości jest to prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia, które zostało wydane w danej sprawie.
Zgodnie z treścią art. 127 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Pamiętajmy jednak, że decyzja wydana w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczna – w tym przypadku odwołanie nie przysługuje, a ostateczność decyzji administracyjnej możemy porównać do prawomocności orzeczenia sądowego.
Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inaczej. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
"Z art. 127 § 1 i 2 kpa wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 1 i 2 kpa). Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym oraz terminem zawitym, którego zachowanie bądź upływ organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić z urzędu. Jest on liczony od dnia doręczenia stronie decyzji pierwszej instancji. Gdy odwołanie zostało złożone po upływie tego terminu, organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić to z urzędu i wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia odwołania (art. 134 kpa), chyba że strona wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Po upływie terminu do wniesienia odwołania decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna, a sprawa rozstrzygnięta tą decyzją korzysta ze szczególnej ochrony, gdyż może zostać wzruszona jedynie w przypadkach określonych w art. 145–art. 163a kpa bądź gdy przewidują to przepisy szczególne (art. 16 § 1 kpa)."
Uzasadnienie odwołania
Odwołanie jest pismem formalnym, co oznacza, że musi zawierać w sobie pewne stałe elementy. Jeśli będzie ich brakować, organ administracyjny z pewnością wezwie odwołującego się do uzupełnienia braków złożonego pisma – zazwyczaj w terminie 7 dni od chwili odebrania takiego wezwania. Art. 128 kpa odnosi się do treści odwołania w bardzo ograniczony sposób, wskazując tylko w zasadzie, że nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Pamiętajmy jednak, że przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Strona postępowania musi zostać jednak pouczona o tym, w jakiej formie ma prawo wnieść odwołanie w swojej sprawie i jak dokładnie powinno ono wyglądać.
Prawidłowo sporządzone odwołanie powinno w swej treści zawierać:
- datę i miejscowość sporządzenia pisma;
- oznaczenie organu, do którego kierowane jest odwołanie – pamiętajmy, że pismo kierujemy co prawda do organu II instancji, jednak wnosimy je zawsze za pośrednictwem organu I instancji, a więc za pośrednictwem tego organu, który wydał skarżoną przez nas decyzję;
- wskazanie danych odwołującego się;
- tytuł pisma – ODWOŁANIE albo ODWOŁANIE OD DECYZJI;
- określenie zakresu odwołania, tj. wskazanie, czy odwołujemy się od całości wydanej decyzji, czy tylko od jej części. Ponadto należy oznaczyć żądanie odwołującego się co do wydanej decyzji, tzn. czy żąda jej uchylenia w całości, czy też w części lub ewentualnie chce, aby sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji albo czy ma ją rozstrzygnąć organ II instancji;
- opisanie przedmiotu sprawy, jej numeru oraz wskazanie daty wydania i doręczenia skarżonej decyzji administracyjnej;
- uzasadnienie;
- podpis skarżącego;
- wymienienie załączników, jeśli są one składane wraz z odwołaniem.
Przyjmuje się, że uzasadnienie odwołania nie jest obowiązkowe, choć warto zawsze je sporządzić. Teoretycznie dopuszczalna jest sytuacja, w której skarżący w uzasadnieniu wskaże, że nie jest zadowolony z wydanej decyzji i nie będzie dalej rozwijał tej myśli. Długie uzasadnienia nie stanowią problemu, a wręcz przeciwnie – mogą przekonać organ II instancji o tym, że wydana decyzja była rzeczywiście nieprawidłowa. Skarżący, który zdecyduje się na sporządzenie dokładnego uzasadnienia, może, a w zasadzie nawet powinien, odnieść się do wszystkich zauważonych nieprawidłowości, które popełnił organ I instancji przy wydawaniu swojej decyzji. Może posiłkować się w tym zakresie wszelkiego rodzaju orzecznictwem sądowym i administracyjnym, a także obowiązującymi przepisami prawa, na czele z Kodeksem postępowania administracyjnego.
Przykład 1.
Karol otrzymał odmowną decyzję administracyjną w przedmiocie przyznania mu zasiłku z pomocy społecznej. Nie zgadza się z takim rozstrzygnięciem i uważa, że spełnia wszystkie warunki do tego, aby mógł pobierać takie świadczenie. Organ I instancji poinformował go o prawie wniesienia odwołania w sprawie. Karol chciałby to zrobić, ale nie potrafi sporządzić prawidłowego uzasadnienia, które działałoby na jego korzyść. Czy uzasadnienie jest tutaj niezbędne?
Nie, ponieważ Karol w treści swojego odwołania może wpisać jedno zdanie, z którego będzie wynikało, że nie zgadza się z odmową przyznania mu wnioskowanego zasiłku. Może również dopisać, że jego zdaniem spełnia wszystkie warunki, aby uzyskać takie świadczenie. Nie musi przy tym powoływać się na żadne przepisy lub orzecznictwo.
Przykład 2.
Daria zamierza wnieść odwołanie od decyzji administracyjnej, z którą się nie zgadza. Urzędniczka obsługująca jej sprawę powiedziała, że odwołanie jest co prawda dopuszczalne w tej sprawie, ale musi zawierać bardzo dokładne uzasadnienie wraz z powołaniem się skarżącego na konkretne przepisy prawa, a najlepiej także na odpowiednie orzecznictwo z zakresu rozpatrywanej sprawy. Daria nie posiada wiedzy prawniczej i nie będzie w stanie sporządzić takiego odwołania, czy rzeczywiście musi je uzasadnić zgodnie z wymogami wskazanymi przez urzędniczkę?
Jeśli w danej sprawie nie jest wymagane dokładne uzasadnienie, to Daria może odstąpić od szczegółowego uzasadniania swojego odwołania. Poza tym, jeśli rzeczywiście istniałyby wymogi szczegółowego uzasadniania odwołania, na które powołuje się urzędniczka, to muszą one zostać wskazane stronie lub uczestnikowi postępowania w pouczeniu o prawie do odwołania, które zawiera się w treści wydanej decyzji administracyjnej. Jeśli wymóg szczegółowego uzasadnienia wynika wyłącznie z praktyki przyjętej w danym urzędzie, to Daria nie musi się do niego stosować, ponieważ w pierwszej kolejności wiążą ją przepisy prawa. Te z kolei co do zasady nie nakładają obowiązku powoływania się na przepisy i orzecznictwo w składanym odwołaniu. Daria może poprzestać na wskazaniu tego, że nie jest zadowolona z wydanej decyzji i wnosi o jej uchylenie.
"Odwołanie musi manifestować jako środek zaskarżenia niezgodę skarżącego (odwołującego się) na określony zakres rozstrzygnięcia lub jego uzasadnienia. Powyższe oznacza, że złożenie odwołania powoduje, że na organ odwoławczy nałożona zostaje kompetencja ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy raz już rozstrzygniętej decyzją nieostateczną. Odwołanie jest jednym ze środków zaskarżenia, przez które należy rozumieć instytucje procesowe, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Przedmiotem odwołania jest decyzja nieostateczna, która w toku postępowania administracyjnego musi być oceniona przez organ wyższego stopnia, mogący wobec tej decyzji, a nie sprawy administracyjnej będącej jej przedmiotem, zastosować rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 kpa. Zakres rozstrzygnięć organu odwoławczego wskazuje wprost na to, że organ ten co do zasady orzeka o zaskarżonej decyzji."
Podsumowując, odwołanie od decyzji administracyjnej nie musi zawierać szczegółowego i rozbudowanego uzasadnienia, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W takiej sytuacji strona lub uczestnik postępowania musi jednak zostać poinformowany o tym, jak dokładnie powinno wyglądać jego odwołanie. W odwołaniu od decyzji administracyjnej wystarczające jest wpisanie jednozadaniowego uzasadnienia, z którego będzie wynikać, że skarżący jest z niej niezadowolony i wnosi o jej uchylenie w całości lub odpowiedniej części. Brak uzasadnienia w odwołaniu nie może przesądzać o tym, że nie zostanie ono uwzględnione przez organ II instancji.
