Postępowania administracyjne potrafią trwać latami. W tym czasie wiele się może zmienić. Często mają miejsce takie zdarzenia, które nie pozwalają procedować dalej. Wówczas konieczne jest zawieszenie sprawy przez organ. Co do zasady dzieje się to z urzędu. Organ administracji publicznej uzyskuje informacje, które nakazują mu zawiesić procedurę. Nieco rzadziej następuje zawieszenie postępowania na wniosek strony – tutaj jednak niezbędna jest zgoda innych uczestników postępowania, co w praktyce nie jest takie proste. Dodatkowy problem pojawia się, gdy w trakcie takiego zawieszenia strona wnioskująca umiera. Jak wówczas liczyć terminy i czy ktoś może takie postępowanie odwiesić?
Jak wygląda zawieszenie postępowania w postępowaniu administracyjnym?
Myśląc o procedurach prawnych, najczęściej mamy w głowie sprawy regulowane w ustawach cywilnych i wyjaśniane w sądach powszechnych. Jednakże w praktyce najczęściej mamy do czynienia właśnie z postępowaniami administracyjnymi. Są one najbliżej zwykłych ludzi i dotyczą naszych codziennych spraw. Mowa tu przecież o postępowaniach w sprawach:
- podatkowych (np. dotyczące podatku od nieruchomości);
- ubezpieczeń społecznych (np. dotyczące świadczeń chorobowych);
- budowlanych (np. wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę);
- dostępu do informacji publicznych;
- wydawania zaświadczeń (np. o niezaleganiu z podatkami i innymi daninami publicznymi).
Każde z tych postępowań może zostać w jego trakcie zawieszone, jeżeli zostaną spełnione przesłanki opisane w art. 97 i art. 98 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Ustawa przewiduje dwa podstawowe tryby zawieszenia, tj.:
- obligatoryjne – organ ma obowiązek zawiesić sprawę w ściśle określonych sytuacjach opisanych w przepisie art. 97 kpa;
- zawieszenie fakultatywne na wniosek strony – organ może, ale nie musi, zawiesić postępowanie, jeżeli strona wykaże, że wypełniła warunki określone w art. 98 kpa.
Zawieszenie obligatoryjne
Zawieszenie obligatoryjne polega na tym, że organ jest zobligowany przez prawo do zawieszenia postępowania zawsze, gdy będzie miała miejsce okoliczność opisana w katalogu przesłanek z art. 97 kpa.
Jak możemy przeczytać w tym przepisie, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie:
- w razie śmierci strony, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe;
- w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony;
- w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych;
- w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe;
- gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;
- na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji.
Zatem co do zasady, jeżeli strona nie jest przedsiębiorcą w restrukturyzacji, to zawieszenie następuje wówczas, kiedy dochodzi do śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, a także jeżeli podmioty te straciły zdolność do czynności prawnych (np. zostały ubezwłasnowolnione).
Zawieszenie postępowania na wniosek
Zawieszenie postępowania na wniosek, zwane też fakultatywnym, ma miejsce, gdy strona złoży odpowiednie żądanie w tej kwestii, inni uczestnicy się temu nie sprzeciwią, a organ uzna, że podstawy takiego zawieszenia są usprawiedliwione.
Nie jest to jednak tak proste. Zawieszenie postępowania na wniosek uzależnione jest od łącznego wystąpienia 4 przesłanek, mianowicie:
- postępowanie w sprawie administracyjnej musi być w toku;
- postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, która występuje z żądaniem zawieszenia postępowania;
- w postępowaniu, w którym występuje wielość stron, pozostałe strony muszą wyrazić zgodę na zawieszenie postępowania. Należy to rozumieć w ten sposób, że pozostali uczestnicy postępowania muszą wydać oświadczenie woli wyrażające zgodę na zawieszenie postępowania;
- zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Oceny tego dokonuje organ administracyjny.
Zawieszenie postępowania nie może trwać wiecznie
Postępowanie administracyjne, tak jak zresztą każe inne postępowanie, musi w końcu mieć swój finał. Może się ono zakończyć wydaniem decyzji pozytywnej lub negatywnej dla strony. Może również zostać umorzone, np. jeśli organ uzna, że jego wszczęcie było bezpodstawne.
Aby nie doszło do sytuacji, że zarówno organ administracyjny, jak i strony postępowania toczącego się przed nim, trwają latami w „zawieszeniu” prawnym, Kodeks postępowania administracyjnego wprowadził terminy, których upływ jest jednoznaczny z umorzeniem sprawy lub wycofaniem żądania strony.
W przypadku zawieszenia obowiązkowego związanego ze śmiercią lub utratą zdolności do czynności prawnych strony (lub jej przedstawiciela) przepis ustanawia 3-letni termin. Jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania wszczętego na żądanie strony nie ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej może wydać decyzję o umorzeniu postępowania, o ile nie sprzeciwiają się temu pozostałe strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.
Podobnie jest przy zawieszeniu postępowania na wniosek – jeśli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Wniosek o zawieszenie złożony przez stronę przed śmiercią
Jak wskazano wyżej, postępowanie w zawieszeniu może trwać kilka lat. W tym czasie może dojść do różnych sytuacji, również do śmierci strony. Czy w takiej sytuacji organ powinien uznać, że żądanie strony zostało wycofane?
Nie, w prawa i obowiązki strony mogą bowiem wejść jej spadkobiercy. Wówczas są oni uprawnieni do podjęcia zawieszonego postępowania na wniosek. Zatem w sytuacji, gdy spadkobiercy wykażą prawo do spadku, mogą wstąpić do postępowania w roli strony i go podjąć na swój wniosek.
Czy śmierć strony obliguje organ do „ponownego” zawieszania postępowania?
W praktyce może pojawić się jeszcze jeden problem. Mianowicie strona zawiesiła postępowanie administracyjne na swój wniosek. Na jego odwieszenie ma teraz 3 lata. Jeżeli jednak umrze pod koniec tego terminu, jej spadkobiercy mogą nie mieć czasu, aby przeprowadzić wszelkie potrzebne formalności i wstąpić do postępowania. Czy jednak w takim wypadku organ w chwili śmierci strony powinien zastosować zawieszenie obligatoryjne i rozpocząć nowy 3-letni termin na podjęcie postępowania?
W orzecznictwie jest duża różnica stanowisk w tej kwestii. Jedne sądy uważają, że termin powinien być liczony od nowa, gdyż zostaje spełniona przesłanka z art. 97 § 1 pkt 1 kpa, przez co powinno dojść do zawieszenia obligatoryjnego. Inne sądy twierdzą wręcz odwrotnie – że nie można zmieniać podstaw zawieszenia postępowania w jego trakcie.
Wydaje się jednak, że sprawa ta została przesądzona w niedawnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2025 roku (sygn. akt: I OSK 557/23), który w uzasadnieniu uznał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znają instytucji zawieszenia postępowania z mocy samego prawa, dlatego w razie zaistnienia przesłanek warunkujących zawieszenie postępowania zawsze konieczne jest wydanie postanowienia, w którym należy wskazać podstawę zawieszenia, tak aby znane były okoliczności uzasadniające podjęcie postępowania. W przypadku obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 kpa może ono być podjęte zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony, z wyjątkiem określonym w art. 97 § 1 pkt 5 kpa. Natomiast w razie fakultatywnego zawieszenia postępowania z powodów wskazanych w art. 98 kpa jego podjęcie możliwe jest wyłącznie na wniosek strony, przy czym ustawodawca nie nałożył na organ żadnych obowiązków, których wykonanie miałoby usunąć powód zawieszenia postępowania. Skutkiem upływu 3-letniego terminu określonego w art. 98 § 2 kpa jest przyjęcie, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane i w takim przypadku następuje umorzenie postępowania bez uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania.
Następnie sąd podkreślił, że termin ten ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Oba tryby zawieszenia postępowania są niezależne od siebie, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują sytuacji zmiany podstaw zawieszenia postępowania z fakultatywnego na obligatoryjne w trakcie trwającego zawieszenia. Skoro termin określony w art. 98 § 2 kpa ma charakter terminu materialnoprawnego, prekluzyjnego, którego bieg nie podlega przerwaniu, a termin ten nie podlega przywróceniu w żadnych okolicznościach, to jakakolwiek czynność procesowa podjęta po upływie takiego terminu nie wywołuje żadnych skutków procesowych. W przypadku fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 kpa śmierć strony nie powoduje zmiany podstawy prawnej zawieszenia. Charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron odbiera organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie, w tym również na podjęcie zawieszonego postępowania.
Podsumowując, NSA uznał, że w przypadku zawieszenia postępowania na wniosek i późniejszej śmierci strony organ nie ma prawa ponownie dokonywać zawieszenia postępowania. Pierwotny termin nie może zostać „usunięty” i zastąpiony nowym. Zatem jeżeli strona umrze np. 2,5 roku po zawieszeniu postępowania, to jej następcy prawni mają jedynie 6 miesięcy na wstąpienie w sprawę i jej odwieszenie. W innym wypadku organ będzie zobligowany do uznania, że żądanie strony zostało wycofane.
