Poradnik Przedsiębiorcy

Prawo do ponaglenia a obowiązek organów do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki

Zasadą jest, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jest to pojęcie nieostre, które interesantowi niewiele mówi. Bez zbędnej zwłoki można odczytywać jako „natychmiast”, jednakże ma się to nijak do półrocznych okresów załatwiania niektórych spraw w urzędzie. W wielu przypadkach przepisy szczegółowe ustaw administracyjnych wyznaczają konkretny termin na przeprowadzenie danej procedury, jednakże i na taki stan rzeczy prawodawca znalazł sposób. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Na szczęście w każdym wypadku popadnięcia przez organ w bezczynność lub przewlekłość zainteresowany ma prawo do ponaglenia.

Przepis art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego wyraża zasadę szybkości i prostoty działania. Organy administracyjne powinny działać niezwłocznie, podejmując najprzystępniejsze i najlogiczniejsze czynności zmierzające do załatwienia sprawy w pierwszym możliwym terminie. Jednocześnie wspomniane zasady nie mogą prowadzić do naruszenia przepisów prawa oraz interesów stron. Każda sprawa administracyjna musi być rozpoznana wnikliwie i szczegółowo, mając na uwadze nie tylko interes zainteresowanego, lecz także społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej muszą podejmować z urzędu lub na wniosek wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powyższe prowadzi do tego, że niekiedy zachowanie ustawowego terminu jest niemożliwe. W każdym innym wypadku stronie przysługuje prawo do ponaglenia.

Terminy załatwiania spraw a pojęcie „zbędnej zwłoki”

Ogólna zasada załatwiania spraw przez urzędy państwowe została uregulowana w art. 35 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem „organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki”. Załatwienie sprawy bez „zbędnej zwłoki” dotyka spraw, których stan faktyczny i prawny może być od razu wiarygodnie ustalony przy wszczęciu postępowania na podstawie istniejącego materiału dowodowego. Chodzi tu o dowody dostarczone przez stronę, fakty urzędowe lub powszechnie znane, które nie wymagają dowodu oraz akta zgromadzone przez sądy w innych sprawach, np. karnych czy karnoskarbowych.

Niezwłoczne załatwienie spraw nie dotyczy więc wyłącznie spraw prostych. Obejmuje także te trudne i zawiłe, jeżeli zbędne jest prowadzenie postępowania dowodowego, z uwagi na fakt, że cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę lub znany jest sądowi z urzędu, np. z akt innej sprawy lub systemów urzędowych. 

Charakter terminów załatwiania spraw 

Terminy precyzyjne znajdują się w art. 35 § 2, 3 i 3a kpa. Mają one charakter procesowy, nie materialnoprawny. Oznacza to, że ich upływ nie pozbawia organu zdolności do dalszego orzekania w sprawie. Przekroczenie terminu nie wpływa na ważność i skuteczność decyzji. Nie dochodzi tu w żadnym wypadku do przedawnienia. Oczywiście może do niego dojść w trakcie trwania postępowania administracyjnego, ale wpływ na to będą miały przepisy odnoszące się do terminów przedawnienia – np. jeżeli organ będzie zwlekał z wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, wykroczenie strony może ulec przedawnieniu. Wówczas decyzja organu stanie się bezprzedmiotowa.

Terminy załatwienia spraw ustanowione w art. 35 § 3 kpa mają charakter terminów maksymalnych. Organy nie powinny ich przekraczać, a tylko w uzasadnionych wypadkach mogą je przedłużyć. Samo przedłużenie będzie skuteczne, o ile organ poinformuje o tym stronę postępowania jeszcze przed zakończeniem terminu pierwotnego.
Fakt, że organy administracji publicznej, przekraczając termin, zachowują swoją decyzyjność, nie oznacza, że nie powstaje w takim wypadku odpowiedzialność organu za zwłokę oraz z powodu szkody wyrządzonej stronie. Przekroczenie terminu przez organ rodzi uprawnienie po stronie zainteresowanego do ponaglenia, a następczo również do wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu.

Co wpływa na termin załatwienia sprawy?

Termin ustawowy to jedno, czas załatwienia sprawy w praktyce to już inna kwestia. Każda sprawa jest indywidualna, tak więc na każdą z nich wpływ będą miały inne okoliczności. Zasadniczo jednak możemy wyróżnić szereg uniwersalnych problemów natury prawnej i faktycznej, które mają wpływ na czas załatwienia sprawy administracyjnej. 

Najogólniej rzecz ujmując, termin załatwienia będzie zależny od stopnia trudności danej sprawy. Duży wpływ ma również konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dodatkowo, jeżeli sprawa jest skomplikowana, strona nie dostarczy w celu jej wyjaśnienia wymaganych dowodów, a organ nie jest w posiadaniu potrzebnej wiedzy, wymagane jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. Proces ustalenia stanu faktycznego lub stanu prawnego, konieczność dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego, gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów administracji publicznej lub sądów, może mieć również znaczny wpływ na czas załatwienia sprawy. 

Rzadziej spotykany, ale także widocznie negatywny wpływ na czas przeprowadzenia postępowania administracyjnego ma instytucja wstrzymania biegu terminów. Bieg terminów administracyjnych ulega wstrzymaniu w przypadkach:

  • zawieszenia postępowania;

  • rozpoczęcia mediacji;

  • opóźnień spowodowanych z winy strony;

  • zaistnienia przyczyn niezależnych od organu.

Jednocześnie należy podkreślić, że w żadnym wypadku za obiektywną okoliczność „przedłużającą” postępowanie administracyjne nie można przyjąć obłożenia sprawami danego urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lipca 2017 roku (sygn. akt: II OSK 2525/16) wskazał, że „nie można uznać, aby przyczyny dotyczące dużej ilości spraw, które należy rozpoznawać zgodnie z kolejnością wpływu oraz niewystarczającej obsady personalnej mogły być uznane za przyczyny od organu niezależne. Przyczyny od organu niezależne to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi od organu niezależnymi. Przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw”.

Jak należy obliczać terminy w administracji? 

Zasady obliczania terminów określa art. 57 § 1 kpa. Zgodnie z owym przepisem, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy jego obliczaniu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu – w przypadku terminu 14-dniowego, gdy organ zarejestrował sprawę 1 marca, dnia tego się nie wlicza, tak więc koniec terminu nastąpi 15 marca o godzinie 24.00. 

Terminy określone w tygodniach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim tygodniu, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi tygodnia – w przypadku terminu dwutygodniowego, gdy organ zarejestrował sprawę 1 marca w środę, termin upływa 15 marca w środę o godzinie 24.00. 

Terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca – w przypadku terminu miesięcznego, gdy organ zarejestrował sprawę 31 lipca – termin upływa 31 sierpnia, jeżeli 31 stycznia – 28 lutego (lub 29 lutego w roku przestępnym) o godzinie 24.00.

Terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było – w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień.

Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, upływa on następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą.

Do zachowania terminu przez organ bierze się pod uwagę datę nadania decyzji, nie dzień jej otrzymania przez stronę. 

Charakter ponaglenia 

Prawo do wniesienia ponaglenia mają strony postępowania, a także podmioty na prawach strony. Ponaglenie jako pismo urzędowe musi spełniać warunki przewidziane prawem. Chodzi tu o standardowe wymagania stawiane wszystkim pismom formalnym, określone w art. 63 kpa, a także o element, bez którego pismo nie zostanie rozpatrzone, tj. uzasadnienie. 

Ponaglenie wymaga uzasadnienia, strona ma obowiązek przytoczyć argumentację dotyczącą okoliczności bezczynności lub przewlekłości załatwienia sprawy przez organ. Zawarcie uzasadnienia jest wymogiem bezwzględnie obowiązującym. Brak tego elementu powoduje, iż organ administracyjny obowiązany jest wezwać stronę do uzupełnienia błędu formalnego, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania.

Uprawnienie do ponaglenia nie jest ograniczone żadnym terminem. Wymogiem jest jednak, aby organ administracji publicznej popadł w bezczynność lub przewlekłość, tj. aby minął termin na załatwienie sprawy.

Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu właściwego do załatwienia sprawy. W sytuacji, gdy nie ma organu wyższego stopnia, organ I stopnia jest właściwy do rozpatrzenia ponaglenia.

Przewlekłość a bezczynność postępowania

Aby prawidłowo złożyć ponaglenie, ważne jest, by strona właściwie rozpoznała, czy w swojej sprawie ma do czynienia z przewlekłością, czy bezczynnością postępowania

Bezczynność jest to niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych oraz w terminie nowym wskazanym w zawiadomieniu o niezałatwieniu sprawy w terminie. Oznacza to, że ponaglenie na bezczynność można wnieść wyłącznie przed zakończeniem przez organ prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej.

Z kolei przewlekłość powstaje, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Tutaj ponaglenie można złożyć również po prawomocnym zakończeniu postępowania. Organ przewlekle prowadzi postępowanie wtedy, gdy czynności są podejmowane w sposób nieporadny, bez żadnej staranności, oczywiście błędnie lub niezmierzający do wyjaśnienia istotnych okoliczności. Przewlekłość postępowania ma miejsce również w sytuacji, gdy organ zobowiązany do ustalania określonej okoliczności odstępuje od tego obowiązku i prowadzi zbędne postępowanie dowodowe.

Dla łatwiejszego wyjaśnienia różnic między powyższymi instytucjami warto wskazać wyrok NSA z 24 listopada 2016 roku (sygn. akt: I OSK 3096/15), w którym sąd podkreślił, że „przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie. Przy czym obie dotyczą sytuacji, w której upłynęły terminy załatwienia konkretnej sprawy. Jeżeli bezczynność traktować jako niezałatwienie sprawy w terminie, to może ona mieć różne przyczyny, a w tym i przewlekłość, która jednak nie musi być wyłączną jej przyczyną. Zatem obie instytucje mogą współistnieć, a ma to miejsce wówczas, gdy podejmowane działania są pozorne i sprawa nie jest załatwiona. Ewentualne »skonsumowanie« w takiej sytuacji przewlekłości przez bezczynność ma wówczas znaczenie tylko dla wyboru odpowiedniego rozstrzygnięcia, natomiast nie wyklucza dopuszczalności skarg i badania zasadności obu form przedłużania postępowania, bo to może mieć znaczenie choćby dla oceny jego charakteru i rodzaju zastosowanego środka przeciwdziałającego. Może też wystąpić bezczynność bez przewlekłości, gdy czynności były poprawne, zmierzały do wyjaśnienia sprawy, ale z różnych przyczyn nie udało się załatwić jej w terminie. Natomiast przewlekłość nie może nie skutkować bezczynnością, gdyż organ tak działający (przewlekłość, jak wspomniano już, uznaje się dopiero po upływie terminów zastrzeżonych dla załatwienia sprawy) zawsze jest bezczynny. […] Co więcej, bezczynność ustaje z chwilą załatwienia sprawy, natomiast ta okoliczność nie ma wpływu na ocenę postępowania jako przewlekłego, a ustanie przewlekłości nie musi oznaczać braku bezczynności. Oczywistym przy tym jest, że ocenę charakteru obu instytucji i wynikające z nich skutki można przeprowadzić po także załatwieniu sprawy, z wyłączeniem jednak zobowiązania do jej zakończenia przez wydanie aktu czy dokonania czynności czy zakończenia sprawy w inny sposób”. 

Obowiązki organu po wniesieniu ponaglenia

Organ, który otrzymał ponaglenie, ma obowiązek przekazać je organowi wyższego stopnia w terminie do 7 dni od dnia jego otrzymania. Ponaglenie przekazuje się wraz z istotnymi odpisami akt sprawy. Należy tu podkreślić, że nie chodzi o akta sprawy a odpisy z akt. Jest to o tyle ważne, że w trakcie rozpatrywania ponaglenia organ trwający w bezczynności lub przewlekłości obowiązany jest w dalszym ciągu prowadzić postępowanie. Wniesienie ponaglenia nie może szkodzić stronie. 

Otrzymując ponaglenie, jeszcze przed przekazaniem do rozpatrzenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu ponaglenia oraz przedstawić okoliczności rozpoznania i rozstrzygania sprawy. 

Organ właściwy ma obowiązek rozpatrzyć ponaglenie w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. W przypadku organu wyższego stopnia, dzień otrzymania stanowi dzień, w którym organ I stopnia przekazał ponaglenie wraz z odpisami akt sprawy. Jeżeli właściwy do rozpatrzenia ponaglenia jest organ, który dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, 7-dniowy termin liczy się od dnia otrzymania ponaglenia.

Rozpatrzenie ponaglenia zostaje wydane w formie postanowienia. W orzeczeniu tym organ właściwy wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę pierwotną dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia (jeżeli postępowanie jest niezakończone) oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości. W razie zaistnienia takiej potrzeby organ orzeka także w przedmiocie zastosowania środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Prawo do ponaglenia – podsumowanie

Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego organy administracyjne obowiązane są rozpoznać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. W przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej organ może przedłużyć czas do dwóch miesięcy. Jednakże tutaj organ ma obowiązek powiadomić o tym stronę i uzasadnić swoją decyzję przedłużającą termin.

W każdym przypadku przekroczenie przez organ terminu ustawowego otwiera stronie drogę do wniesienia ponaglenia. Instytucja ta może zostać użyta również w trakcie trwania terminu, kiedy strona wykaże, że czynności administracyjne są podejmowane nieporadnie, bez staranności czy oczywiście błędnie. Należy pamiętać, że instytucja ponaglenia ma wyłącznie za zadanie przyśpieszyć postępowanie administracyjne. Strona nie ma możliwości wraz z ponagleniem żądać np. odszkodowania czy zadośćuczynienia za straty powstałe wskutek opieszałości organu.