Poradnik Przedsiębiorcy

Podział zamówień publicznych na części w nowej ustawie PZP

1 stycznia 2021 roku weszła w życie nowa ustawa – Prawo zamówień publicznych – rozbudowująca, a jednocześnie upraszczająca instytucje zamówieniowe. Powstanie nowego PZP jest skutkiem obowiązku implementacji Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 roku w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE. Już w samej preambule wskazuje ona, jak ważna dla gospodarki unijnej i światowej jest mała i średnia przedsiębiorczość. W związku z tym organy państwowe dokonujące zamówień powinny uczestniczyć w rozwoju MŚP poprzez umożliwienie im dostępu do szeregu nowych rodzajów zamówień. Jedną z instytucji, która ma pomóc mniejszym przedsiębiorcom, jest podział zamówień publicznych na części.

Celem unijnego, a następnie również polskiego ustawodawcy było zwiększenie konkurencyjności oraz otworzenie rynku dla nowych podmiotów, w szczególności tych najmniejszych. Podział zamówień publicznych na części, w formie uregulowanej w nowym PZP, stworzył dla MŚP możliwość brania udziału również w dużych i zaawansowanych projektach jako współwykonawcy. Omawiana instytucja nie stała się obowiązkiem zamawiających, jednak PZP wypracowało takie rozwiązania, które niekiedy nie pozostawiają instytucjom zamawiającym innego wyjścia. 

Podział zamówień publicznych – kiedy mamy z nim do czynienia?

Instytucję podziału zamówień publicznych reguluje art. 91 ust. 1 PZP. Zgodnie z nim zamawiający może udzielić zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania o udzielenie zamówienia lub dopuścić możliwość składania ofert częściowych w ramach jednego postępowania o udzielenie zamówienia. Powyższe jasno wskazuje, że w wypadku, gdy charakter zamówienia wskazuje na możliwość podziału, od zamawiającego zależy, czy wyodrębni części, które będą stanowiły przedmioty odrębnych postępowań, czy też podzieli jedno większe zamówienie na części i przeprowadzi je w ramach jednego postępowania.

Należy przy tym zwrócić uwagę na ust. 2 omawianego przepisu. Zgodnie z jego treścią zamawiający wskazuje w dokumentach powody niedokonania podziału zamówienia na części. Oznacza to, że mimo „swobody” w podziale zamówień, w rzeczywistości instytucja zamawiająca ma obowiązek uzasadniać, dlaczego nie dokonała takiego podziału. Zamawiający, podejmując decyzję, każdorazowo powinien więc dokonać oceny celowości podziału zamówienia, biorąc pod uwagę m.in. analizę rynku i ryzyka. W innym wypadku odsłania się na umorzenie postępowania o zamówienie publiczne wskutek naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

Przez ofertę częściową, zgodnie z art. 7 pkt 15 PZP, należy rozumieć ofertę przewidującą, zgodnie z dokumentacją zamówienia, wykonanie części zamówienia. Przy tym niezależnie od tego, czy zamawiający dopuścił możliwość składania ofert częściowych, czy udzielił zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartość zamówienia stanowi łączną wartość poszczególnych części zamówienia.

Czy aby na pewno zamawiający mają pełną swobodę w podziale zamówienia? 

Przepis art. 91 ust. 1 PZP mówi wprost, że „[z]amawiający może udzielić zamówienia w częściach […]”. Z wykładni językowej wynika, iż instytucje zamawiające posiadają pełną autonomię w decyzji w przedmiocie podziału zamówienia oraz sposobu jego dokonania. Ustawodawca jednak wykazał się brakiem konsekwencji, gdyż w następnym ustępie tego przepisu wprowadził ograniczenie w swobodzie podejmowania decyzji przez zamawiającego. Na mocy art. 91 ust. 2 PZP zamawiający, rezygnując z podziału zamówienia na części, musi wykazać, że jego decyzja jest uzasadniona gospodarczo.

Powyższe oznacza, iż zasadą nie jest decyzyjność organów państwowych, a obowiązek podziału zamówienia publicznego na części. Prawo do rezygnacji z podziału powstaje dopiero wtedy, gdy zaistnieje ryzyko spowodowania ograniczenia konkurencji, możliwość powstania nadmiernych trudności technicznych, nadmiernych kosztów wykonania zamówienia lub innych problemów, które mogłyby poważnie zagrozić właściwemu wykonaniu zamówienia.

Poza tym istotnym ograniczeniem swobody zamawiającego jest możliwość zaskarżenia jego decyzji przez wykonawców. Przedsiębiorcy biorący udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia mają prawo domagać się w drodze środków ochrony prawnej podziału zamówienia na części i dopuszczenia możliwości składania ofert częściowych. Jest to podyktowane faktem, że w większości przypadków dopiero podział zamówienia otwiera możliwość złożenia ofert przez większą liczbę wykonawców i prowadzi do zwiększenia konkurencji.

Kiedy zamawiający ma prawo odstąpić od podziału?

W kwestii przesłanek odstąpienia od podziału zamówień publicznych należy polegać na preambule Dyrektywy 2014/24/UE. Zgodnie z owym aktem zamawiający powinien zaniechać podziału w sytuacji, gdy rozbicie zamówienia może doprowadzić do:

  • ograniczenia konkurencji;
  • nadmiernych trudności technicznych;
  • nadmiernych kosztów wykonania zamówienia;
  • nadmiernych trudności z koordynacją działań wykonawców realizujących poszczególne części zamówienia.

Powyższych przesłanek nie należy rozumieć w ten sposób, że możliwość „zaoszczędzenia” przez zamawiającego daje mu prawo do odstąpienia od podziału. Ustawodawca unijny uznał, że „pomoc” w rozwoju MŚP oraz zasada równego traktowania są wartościami ważniejszymi niż pojedyncze budżety instytucji państwowych. Co więcej, ryzyko trudności technicznych, wysokich kosztów czy problemów z koordynowaniem działań wykonawców nie może być nieznaczne bądź też marginalne, aby spełniało przesłanki rezygnacji. Wyłącznie poważne zagrożenie daje możliwość zaniechania podziału zamówień.

Jakie są zasady podziału zamówienia?

PZP wyróżnia dwa sposoby podziału zamówienia publicznego na części:

  • podział na zasadzie ilościowej, tj. uzasadnionego rozbicia zamówienia pomiędzy określoną liczbę wykonawców;
  • podział na zasadzie jakościowej, przy której uwzględnia się rodzaje branż oraz specjalizacje potrzebne do wykonania zamówienia. 

Dodatkowo, postępowanie w przedmiocie podzielonego zamówienia można przeprowadzić tak, aby: 

  • każda część stanowiła przedmiot odrębnego postępowania. Instytucja zamawiająca ustala procedury postępowania indywidualnie dla każdego postępowania;
  • wszystkie części zostały objęte jednym postępowaniem – dopuszczalne zostaje składanie ofert częściowych. Tutaj zamawiający zobowiązany jest określić zakres i przedmiot każdej z części w ramach jednego postępowania.

W każdym z powyżej wskazanych sposobów prowadzenia procedury łączna wartość zamówień lub części jednego zamówienia musi stanowić wartość zamówienia pierwotnego (głównego, przed podziałem).

Podział zamówienia a obowiązek informacyjny 

Obowiązek informacyjny został nałożony na zamawiającego w przypadku, gdy zamówienie zostaje udzielane w procesie jednego postępowania, którego przedmiot został podzielony na części. Jeżeli zamawiający dopuszcza składanie ofert częściowych, zobowiązany jest do określenia zakresu i przedmiotu tych części. W praktyce oznacza to, że instytucja zamawiająca, sporządzając Opis Przedmiotu Zamówienia, ma obowiązek wyszczególnić opisy przedmiotów będących poszczególnymi częściami zamówienia. Muszą być one wyodrębnione tak, aby nie było wątpliwości, jaki zakres przedmiotowy należy uwzględnić w ofertach częściowych. 

Istotnym elementem opisu przedmiotu zamówienia przy jego podziale jest wskazanie, czy wykonawca może złożyć ofertę obejmującą wyłącznie jedną część zamówienia, kilka z nich czy też może złożyć ofertę co do wszystkich. Ograniczenie liczby zamówień składowych, o które może się ubiegać wykonawca, jest wskazane z uwagi na zasadę ochrony konkurencji oraz zagwarantowanie niezawodności dostaw. PZP daje zamawiającym również możliwość ustalenia limitów złożonych ofert częściowych przez jednego wykonawcę. Jeżeli więc zamawiający uzna, że najkorzystniejsze dla realizacji zamówienia będzie udzielenie jednej części zamówienia jednemu wykonawcy, w sytuacji gdy jego oferta zostanie uznana za najkorzystniejszą w odniesieniu np. do dwóch zamówień, instytucja publiczna ma prawo zdecydować, która z części zamówienia zostanie powierzona temu wykonawcy.

Zasady podziału zamówienia zamawiający musi wskazać już w ogłoszeniu o zamówienie publiczne oraz SIWZ.

Podział zamówień publicznych na części – podsumowanie

Nowe PZP nie nakłada w sposób wyraźny na zamawiającego obowiązku podziału zamówienia na części. Wczytując się jednak uważniej w pojedyncze zapisy ustawy, stwierdzić należy, że podział zamówienia powinien być priorytetem dla zamawiających. Dopiero zaś, gdy instytucja publiczna uzna, że rozbicie zamówienia stwarza ryzyko spowodowania ograniczenia konkurencji, możliwość powstania nadmiernych trudności technicznych czy też nadmiernych kosztów, może z niego zrezygnować.

Mając powyższe na uwadze, decyzję o podziale zamówienia zamawiający powinien podejmować w zależności od swoich potrzeb, konieczności zapewnienia dostępu do rynku MŚP oraz efektywności danej procedury.