Przedawnienie jest dosyć dobrze poznaną instytucją, która występuje na gruncie prawa cywilnego, karnego, a nawet podatkowego. Czy można z niej jednak korzystać także w ramach postępowania administracyjnego? Czy organ zajmujący się daną sprawą może odmówić stronie powołania się na zarzut przedawnienia? Poniżej odpowiadamy, kiedy występuje przedawnienie w procedurze administracyjnej - kiedy występuje?
Czym jest przedawnienie?
Przedawnienie wiąże się z upływem czasu i pojawieniem się konkretnych skutków prawnych w ramach określonego zdarzenia. Potocznie przedawnienie jest rozumiane jako możliwość uchylenia się od odpowiedzialności w danej sprawie, najczęściej o charakterze karnym lub wynikającej z niewykonanej umowy. W przypadku spraw o charakterze cywilnym przedawnienie nie oznacza wygaśnięcia zobowiązania, lecz przekształcenie go w tzw. zobowiązanie naturalne i brak możliwości skutecznego dochodzenia jego realizacji.
Przedawnienie jest instytucją, które działa na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Poszczególne ustawy regulują odmienne okresy przedawnienia w zależności od tego, z jakim rodzajem sprawy mamy do czynienia. Przedawnienie jest liczone jednak najczęściej w okresach kilkuletnich.
„Zgodnie z art. 117 § 2 KC po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. W wyniku skutecznego podniesienia tego zarzutu zobowiązanie staje się tzw. zobowiązaniem naturalnym, które nie może być dochodzone w drodze przymusu państwowego. Co do zasady skuteczne podniesienie zarzutu przedawnienia jest wystarczające do oddalenia powództwa bez potrzeby ustalenia, czy zachodzą wszystkie inne przesłanki prawnomaterialne uzasadniające jego uwzględnienie. W razie podniesienia zarzutu przedawnienia badanie tych przesłanek uznaje się za zbędne”.
Przedawnienie w procedurze administracyjnej
W polskim prawie administracyjnym brak jest jednolitej definicji przedawnienia, co jednak nie oznacza, że nie możemy stosować tej instytucji w sprawach z organami administracyjnymi. W praktyce przedawnienie pojawia się przy sprawach administracyjnych, ale jako odesłanie do innych ustaw i gałęzi prawa. Dla przykładu w prawie budowlanym oraz prawie górniczym i geologicznym w zakresie przedawnienia kar i opłat znajdują się odesłania do Ordynacji podatkowej. Z kolei w ustawie o policji możemy odnaleźć nawiązania do art. 117 Kodeksu cywilnego, a więc zdawałoby się, zupełnie odrębnej gałęzi prawa niż prawo administracyjne.
Jeśli chodzi o przedawnienie stosowane w postępowaniu administracyjnym, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego procedura administracyjna nie przewiduje możliwości podniesienia zarzutu przedawnienia, jest procedurą odrębną od procedury cywilnej. Nie ma zatem w procedurze administracyjnej możliwości zgłoszenia, przez zobowiązanego do zaspokojenia roszczenia, zarzutu przedawnienia roszczenia. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi (por. wyrok NSA z 15 października 2021 roku, sygn. akt I OSK 1455/21; wyrok WSA w Krakowie z 29 maja 2023 roku, sygn. akt II SA/Kr 209/23). Biorąc powyższe pod uwagę, przedawnienie w postępowaniu administracyjnym jako takie nie występuje, może jednak dotyczyć prawa administracyjnego, a więc konkretnych spraw załatwianych w urzędach.
Przedawnienie nałożenia kary administracyjnej
Pomimo że w procedurze administracyjnej nie mamy do czynienia z przedawnieniem, to jednak kpa w cząstkowy sposób odnosi się do tej instytucji. Mowa oczywiście o art. 189g i 189h Kodeksu postępowania administracyjnego, które traktują o przedawnieniu kar o charakterze administracyjnym. Zgodnie z powyższymi przepisami administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Reguły tej nie stosujemy jednak do spraw, w których przypadku przepisy odrębne przewidują termin, po którego upływie nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w którego następstwie może być nałożona administracyjna kara pieniężna. Administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana.
Bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przerywa ogłoszenie upadłości strony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o zakończeniu lub umorzeniu postępowania upadłościowego. Jeżeli ogłoszenie upadłości strony nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, bieg tego terminu rozpoczyna się od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o zakończeniu lub umorzeniu postępowania upadłościowego.
Bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem:
- wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego lub skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej;
- wniesienia żądania ustalenia przez sąd powszechny istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa;
- doręczenia zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy odrębne przewidują możliwość zarządzenia zabezpieczenia.
Termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu:
- uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego albo sądu powszechnego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej lub odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, oddalenia skargi kasacyjnej albo uchylenia przez Sąd Najwyższy zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy;
- uprawomocnienia się orzeczenia lub ogłoszenia prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w sprawie ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa;
- zakończenia postępowania zabezpieczającego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
„Przewidziane przepisami prawa administracyjnego terminy przedawnienia (w tym ten przewidziany w art. 189g § 1 KPA) nie rozpoczynały się w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (włącznie), a rozpoczęte ulegały zawieszeniu na okres od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (włącznie). Zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło zatem na 71 dni i z woli ustawodawcy o ten właśnie okres czasu ów termin został wydłużony. Należy przy tym podkreślić, że zawieszenie biegu przewidzianego przepisami prawa administracyjnego terminu przedawnienia było jednym ze środków zapobieżenia negatywnym skutkom zaistnienia sytuacji nadzwyczajnej, jaką było zagrożenie epidemiczne SARS-CoV-2. Środek ten był stosowany do już istniejącego – bo ogłoszonego wcześniej rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. – stanu zagrożenia epidemicznego, który w znaczeniu prawnym obowiązywał w określonych ramach czasowych. Normatywne skutki zastosowanego środka zapobiegawczego odnoszą się zatem do całego okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i nie oznacza to w tym przypadku wstecznego działania prawa”.
Podsumowanie
Procedura administracyjna nie posługuje się terminem przedawnienia, w związku z czym nie można stosować tej instytucji w postępowaniu administracyjnym. Prawo administracyjne, jako prawo materialne pozwala jednak stosować przedawnienie, przy czym bardzo często odsyła ono do innych ustaw. Wyjątkiem od zasady niestosowania przedawnienia w procedurze administracyjnej jest możliwość wykorzystywania tej instytucji w ramach nakładania kar o charakterze administracyjnym, co zostało wprost uregulowane w odpowiednich przepisach kpa.
