Jeżeli powstało zadłużenie, to gdzieś po drugiej stronie jest wierzyciel, który czeka na odzyskanie swojej własności. Nie można zatem traktować postępowania egzekucyjnego jako narzędzia, które ma na celu wyłącznie „ograbianie” biednych i uciśnionych – niezależnie od tego, czy jest to egzekucja w administracji, czy egzekucja prywatna. Oczywiście postępowanie egzekucyjne musi być prowadzone odpowiednio, tak aby organ je przeprowadzający nie wyrządził szkody dłużnikowi. Nie będzie bowiem właściwe przeprowadzanie licytacji domu dłużnika w sytuacji, gdy jego zadłużenie opiewa na kilkaset czy kilka tysięcy zł. Dlatego też w procedurze przeprowadzanej w administracji obowiązuje zasada stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Na czym ona polega?
Egzekucja w administracji – zasady generalne
Postępowanie egzekucyjne, z uwagi na swoją doniosłość i zakres możliwej ingerencji w prawo własności dłużnika, musi być prowadzone w ścisłej zgodzie z regułami określonymi przez ustawodawcę. Do najistotniejszych zasad egzekucji w administracji zaliczamy:
- zasadę stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie,
- zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku,
- zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego,
- zasadę niezbędności.
Środki egzekucyjne
Przede wszystkim organ egzekucyjny jest zobligowany do stosowania tylko tych środków, na które pozwala mu prawo. Jak wskazuje art. 11 pkt 12 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji:
- w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych egzekucję przeprowadza się:
- z pieniędzy,
- z wynagrodzenia za pracę,
- ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej,
- z rachunków bankowych,
- z innych wierzytelności pieniężnych,
- z papierów wartościowych,
- z praw majątkowych zarejestrowanych w rejestrze akcjonariuszy,
- z weksla,
- z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności przemysłowej,
- z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością,
- z pozostałych praw majątkowych,
- z ruchomości i nieruchomości;
- w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym środkami są:
- grzywna w celu przymuszenia,
- wykonanie zastępcze,
- odebranie rzeczy ruchomej,
- odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń,
- przymus bezpośredni.
Co istotne, organ może stosować jednocześnie kilka środków egzekucyjnych w postępowaniu dotyczącym należności pieniężnych. W praktyce, jeżeli jest to konieczne, może stosować nawet wszystkie jednocześnie. Natomiast w przypadku obowiązków o charakterze niepieniężnym powyższe działanie jest zabronione. Organ może skorzystać wyłącznie z jednego środka.
Egzekucja w administracji – musi być stosowana w sposób racjonalny
Zanim przejdziemy do zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, zajmiemy się równie ważną regułą, jaką jest obowiązek stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, czyli racjonalnego działania. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, zasada ta prowadzi do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organ na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Wiąże się to dodatkowo z koniecznością przedstawienia przez organ swojego stanowiska w przedmiocie racjonalnego działania w uzasadnieniu postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 25 lipca 2006 roku, sygn. akt: II OSK 463/05).
Egzekucja w administracji a zasada stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego
Na wstępie trzeba podkreślić, że ustawa nie rozwija omawianej zasady, jej stosowania oraz zasady oceniania. W praktyce zatem o tym, który środek egzekucyjny będzie najmniej dolegliwy dla dłużnika, decyduje organ. Nie może być to jednak dowolna ocena. Organ egzekucyjny musi w każdym wypadku szczegółowo wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy wybrany przez niego środek jawi się jako ten najłagodniejszy.
Nadrzędnym celem każdego postępowania egzekucyjnego jest zaspokojenie wierzycieli, nie zaś ochrona interesów dłużników. Nie może być jednak tak, że działając na korzyść wierzyciela, organ dokonuje rażącej szkody w mieniu dłużnika. Stąd też priorytetem jest wyegzekwowanie należności przy jednoczesnym nienarażaniu dłużnika na straty. Wszystko to wymaga zatem podejmowania racjonalnych działań. Powyższe spowodowało powstanie stanowiska w orzecznictwie, zgodnie z którym, mimo że wyboru środka egzekucyjnego dokonuje sam organ, zobowiązany ma prawo do wskazania innego, równie skutecznego środka, który jednak będzie dla niego mniej uciążliwy. Organ powinien każdorazowo taki wniosek rozważyć. Jeżeli dłużnik nie wskazał żadnego innego środka, który mógłby zostać skutecznie zastosowany, uznaje się, że organ zastosował najmniej dotkliwy środek egzekucyjny.
Najmniej uciążliwy środek egzekucyjny – organ musi mieć wybór
Warto w tym miejscu przytoczyć jedno z najświeższych orzeczeń sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje takie środki egzekucyjne, które umożliwią pokrycie powstałych zaległości. Zastosowanie najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego może mieć miejsce w przypadku istnienia możliwości wyboru. W sytuacji zaś, gdy cel egzekucji tego wymaga, np. z uwagi na wysokość dochodzonych należności, organ egzekucyjny może stosować jednocześnie wszystkie dostępne środki egzekucyjne. Wyboru środka egzekucyjnego dokonuje organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 kwietnia 2023 roku, sygn. akt: I SA/Gl 1391/21).
Powyższe oznacza, że organ ma obowiązek stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, o ile w ogóle istnieje w tej materii jakiś wybór. Miernikiem w tym obszarze powinna być zasada proporcjonalności, wyrażająca zakaz nadmiernej ingerencji w prawa i wolności zobowiązanego (por. M. Król, Szukanie złotego środka, s. 45).
Egzekucja w administracji – kolejność stosowania środków egzekucyjnych
Przyjmuje się, że racjonalnie i logicznie działający prawodawca w katalogu środków egzekucyjnych wskazał je w taki sposób, że te najmniej inwazyjne zostały umieszczone na początku. Zgodnie zatem z regułą hierarchizacji egzekucja w administracji wymaga, aby organy stosowały środki egzekucyjne w kolejności wskazanej we wspomnianym przepisie art. 1a pkt 12 ustawy.
Z powyższego wynika, że najłagodniejszym środkiem egzekucyjnym, dotyczącym należności pieniężnych, jest egzekucja z pieniędzy posiadanych przez dłużnika. Z całą pewnością zajęcie rachunku bankowego czy wynagrodzenia jest mniej uciążliwe dla dłużnika niż egzekucja z papierów wartościowych, akcji w spółce czy nieruchomości.
Warto jednak podkreślić, że ocena stopnia uciążliwości poszczególnych środków egzekucyjnych nie może być oparta wyłącznie na kryterium kolejności ich wyliczenia w przepisie. Sprawy są różne, tak jak różni są dłużnicy i ich majątki. To, co dla jednych będzie łagodne, dla innych może być uciążliwe. Organy egzekucyjne muszą mieć zatem omawianą zasadę na uwadze, mając równocześnie na względzie warunki osobiste i majątkowe dłużnika.
Przy egzekucji obowiązków dotyczących wierzytelności niepieniężnych omawiana reguła nie ma zastosowania. W tym przypadku bowiem wybór środka jest determinowany przez charakter egzekwowanego zobowiązania. Dla przykładu, jeśli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze w przypadku konieczności usunięcia samowoli budowlanej w postaci rozbiórki budynku, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż prowadzi ono bezpośrednio do wykonania obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2006 roku, sygn. akt: II OSK 463/05).
Egzekucja w administracji – prawo dłużnika do skargi
Prawo wyboru najłagodniejszego środka egzekucyjnego należy do organu. Dłużnik w trakcie procesu może jedynie wskazywać, jakie działania według niego będą najmniej inwazyjne dla jego majątku. Ostatecznie jednak decyzja należy do organu egzekucyjnego. Czy w związku z tym dłużnik ma możliwość ochrony swoich interesów? Tak, może wnieść skargę na czynności egzekucyjne.
Skarga na czynności egzekucyjne przysługuje dłużnikowi zawsze, gdy jego prawa zostają naruszane, również w przypadku gdy organ egzekucyjny dokona wyboru środka bardziej uciążliwego. Należy jednak pamiętać, że uznanie skargi nie zależy od subiektywnego przekonania dłużnika co do zbytniej dolegliwości zastosowanego środka. Muszą zostać wskazane rzeczowe i obiektywne argumenty, które w jednoznaczny sposób wskazywałyby na zasadność toku rozumowania dłużnika. W innym razie postępowania egzekucyjne w prosty sposób mogłyby być „blokowane” przez niezasadne skargi dłużników.
