Dostęp do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym, które gwarantuje każdej osobie zainteresowanej wgląd do danych o działalności organów publicznych. Nic w tym dziwnego, podmioty te działają na rzecz społeczeństwa i za jego pieniądze. Obywatele mają więc prawo wiedzieć, w jaki sposób są rozdysponowywane środki pochodzące z płaconych przez nich podatków. Niekiedy jednak temu uprawnieniu sprzeciwia się interes organu. Jeżeli określone, szczegółowe informacje obejmuje tzw. tajemnica przedsiębiorstwa, ten ma prawo odmówić udzielenia odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o dostęp do informacji publicznej.
Informacja publiczna, czyli co?
Informacja publiczna została zdefiniowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazuje przepis art. 1 tej ustawy: „każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie”. Nie jest to definicja szczegółowa, a co więcej, nie jest zbytnio zrozumiała. Stąd też lepiej posiłkować się orzecznictwem. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 20 marca 2024 roku (sygn. akt: IV SAB/Wr 482/23) wskazał, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych zarówno przez organy władzy publicznej, jak i przez podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Z kolei WSA w Szczecinie w wyroku z 5 lipca 2023 roku (sygn. akt: II SAB/Sz 59/23) uznał, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W rozumieniu omawianego pojęcia może pomóc art. 6 ustawy, który w swojej treści wylicza przykładowe dokumenty stanowiące informacje publiczne. Nie jest to jednak katalog zamknięty, dlatego też nie jest wykluczone, że inne dane, o których ustawa nie wspomina, będą miały publiczny charakter.
W każdym razie przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej należy rozumieć na tyle szeroko, aby uniknąć nieuzasadnionego ograniczenia w dostępie do wiadomości o charakterze publicznym. Zasadą jest, że organy publiczne powinny być szczegółowo kontrolowane przez społeczeństwo, którym one mają służyć.
Test na informację publiczną
Z racji tego, że informacja publiczna ma bardzo abstrakcyjny charakter, w praktyce często bardzo ciężko jednoznacznie stwierdzić, co jest, a co nie jest taką informacją. W związku z tym w orzecznictwie wykształcono pogląd, zgodnie z którym dane o takim charakterze są w stanie przejść test sprawdzający. Pozytywna odpowiedź na (wszystkie) 3 pytania w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że organ jest zobowiązany udostępnić daną informację (por. wyrok NSA z 2 lipca 2003 roku, sygn. akt: II SA 837/03). Etapy tego testu wyglądają następująco:
- na wstępie należy sprawdzić, czy wniosek o udzielenie informacji rzeczywiście dotyczy informacji. Informacją jest przy tym pewna wiadomość dotycząca faktów, gdyż wnioskiem w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacją nie jest więc postulat postępowania, skarga czy informacja o planach;
- następnie należy zbadać, czy wniosek dotyczy informacji istniejącej i posiadanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie ma możliwości udzielenia informacji, która nie istnieje;
- na koniec należy określić, czy informacja dotyczy spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie istotne znaczenie ma jedynie przykładowe wyliczenie informacji stanowiących informację publiczną, a zgodnie z orzecznictwem wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informację publiczną, natomiast wyjątki od tej zasady są „możliwe tylko w sytuacji zaistnienia racjonalnie uzasadnionego wyjątku, opartego na podstawie ustawowej. Taki wyjątek powinien być formułowany w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu”.
Tajemnica przedsiębiorstwa – ograniczenie prawa do informacji publicznej
Tak jak każde prawo, tak również to związane z dostępem do informacji publicznej podlega pewnym ograniczeniom. Jednym z nich jest tajemnica przedsiębiorstwa. Organy administracyjne działają niekiedy na rynku konkurencyjnym, przez co one także muszą dbać o swoje interesy i nie pozwalać na wyciek danych, które mogłyby wpłynąć negatywnie na ich komercyjne funkcjonowanie.
Na szczęście dla nas to nie organ decyduje, co stanowi tajemnice jego „firmy”. W innym wypadku moglibyśmy się spodziewać, że każda niewygodna dla niego informacja podlegałaby ochronie tej instytucji. To, jakie informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, określa ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Przez tajemnice przedsiębiorstwa należy rozumieć informacje o charakterze technicznym, technologicznym lub organizacyjnym oraz inne informacje mające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się danym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Tajemnica przedsiębiorstwa – przesłanki zastosowania
Organ (czy też każda inna firma), aby móc zasłaniać się tajemnicą przedsiębiorstwa, musi wykazać spełnienie przez nią łącznie 3 przesłanek, a mianowicie:
- informacja jest poufna, tj. niedostępna łatwo nawet dla osób z danej branży;
- informacja ma wartość gospodarczą;
- została poddana odpowiednim (rozsądnym) działaniom w celu zachowania stanu poufności.
A zatem dla uznania, że mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorstwa, dana informacja nie może być powszechnie znana ani łatwo dostępna dla osób funkcjonujących w danej branży. Wiedza ta powinna stanowić dla przedsiębiorcy realną przewagę konkurencyjną, której skompletowanie trwa zależnie od branży od kilku miesięcy do nawet wielu lat.
Następnie przedmiot tajemnicy musi mieć wartość gospodarczą. Jest tak, jeżeli określone dane wpływają na wartość przedsiębiorstwa w obrocie gospodarczym lub mają znaczenie w działalności gospodarczej osoby uprawnionej lub osoby trzeciej. Powołując się na tę przesłankę, organ powinien być w stanie wykazać, że ujawnienie takiej informacji może zachwiać jego pozycją na rynku świadczonych dostaw, usług lub robót budowlanych. Informacja musi być wartościowa, przy czym przekonanie o tym samego organu nie ma znaczenia. Jedynie kryteria obiektywne pozwalają uznać, czy informacja spełnia omawianą przesłankę.
Ponadto, chcąc wykazać tajemnicę przedsiębiorstwa, organ musi udowodnić, że podjął rzeczywiste działania zmierzające do ochrony, tj. ograniczenia dostępu do informacji. Konieczne jest wykazanie, że dane te są szczególnie chronione. Organ musi tutaj wykazać się co najmniej „należytą starannością” w podejmowanych działaniach w celu zachowania poufności, tj. podejmowaniu obiektywnie rozsądnych i właściwych czynności, które w danych okolicznościach są niezbędne dla zachowania konkretnej informacji w tajemnicy. Może to być ochrona o naturze faktycznej (np. powierzenie dostępu do informacji poufnych jedynie wąskiemu gronu pracowników, przetrzymywanie danych na chronionym serwerze) lub prawnej (np. zawarcie umowy o zachowanie poufności — NDA od ang. non-disclosure agreement, ostrzeżenia umieszczone na dokumentach).
Odmowa udzielenia informacji publicznej
Tajemnica przedsiębiorstwa, nawet jeżeli jest całkowicie uzasadniona, nie uprawnia organu do zlekceważenia wniosku o dostęp do informacji publicznej. W dalszym ciągu organ musi podjąć określone działania. Są nimi sporządzenie odmowy udostępnienia informacji oraz właściwe uzasadnienie swojego stanowiska.
Wydając decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej, organ zobowiązany jest szczegółowo uzasadnić powód odmowy. Musi zatem wykazać przyczyny uznania żądanej przez wnioskodawcę informacji za poufną. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej mającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności. Organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może przyjmować a priori, że sama istota materii przesądza o tym, że określone jedynie w sposób dalece generalny informacje mają taką wartość dla przedsiębiorcy. Ocena tego rodzaju informacji powinna być przedstawiona w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska organu przez sąd administracyjny. Należy również podkreślić, że nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że wskazane przez niego informacje stanowią tajemnicę ze względu na wartość gospodarczą czy inwestycyjną. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne informacje mają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 5 grudnia 2023 roku, sygn. akt: II SA/Ol 769/23).
Pismo organu musi przy tym spełniać wszelkie wymogi ustawowe. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 23 stycznia 2013 roku (sygn. akt: II SA/Gd 734/12), rozstrzygnięcia podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji zapadają w formie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy kpa, a uzasadnienie decyzji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
